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1、 社区多元共治实践之强政府优社区模式探索 摘 要目前党在基层治理方面正向多元共治方向发展，各地区根据自身实际进行社区多元共治的改革探索，改革具体模式和手段各有不同。以内蒙古包头市为例进行的“强政府优社区”型的社区治理改革可以为一些发展基础相似地区，特别是中西部地区提供可行性较强的路径选择。关键词善治；社会治理；社区治理；多元共治D601 A 1009 2234（2016）1 0048 02一、构建城市社区多元共治模式的两种基本路径伴随着党在社会管理上执政理念的转变历程，以北京和部分东部城市为代表和先锋的地区政府积极推进着构建社区多元共治的改革探索。各地改革虽各有差异，但其中存在一个共同的核心内
2、容，就是如何使居委会回归自治角色并有效发挥功能。有学者把各地围绕这一核心的改革实践分为两种类型，即“强政府型”和“强社区型”。3这两种类型的界定作为当前构建社区多元共治模式的两种路径选择。据相关调查，两种类型中“强社区型”的改革实践相对较多。“强社区型”，是指政府向社区还权、让权、授权，使居委会作为全体居民代表和居民自治的领导核心推进社区各类组织和居民参与社区治理。北京、青岛、南京的一些社区改革是这种类型的代表。这种模式在更大程度上增强了公民自治和社会主体参与治理的力度。但实行这种模式必须具备一定的社会发展基础。例如社区居民已具备相对较强的自治意识，居委会在实践中已具备较强的资源整合能力等。“
3、强政府型”，则是指基层政府强化职能向社区的下沉，提高政府在社区的基本公共服务效能，同时让居委会彻底脱掉行政化色彩，回归自治功能，以居民利益代表的角色对政府在社区的公共服务机构进行评议监督，通过整合社区组织以平等的地位与政府进行合作共治。在这一模式上，深圳市是先行者，内蒙古包头市则是这一模式成功和深化创新的典型代表。二、 “强政府优社区”改革实践-包头市为例2012年以来，包头市结合地区实际，以市委市政府提出的“精街道强社区”2为改革思路，大力推进“扁平化体制、下沉式职能、网格状管理、全方位服务、下评上机制”的社区治理体制创新工程。2014年，包头市该工程荣获“2013年度中国社区治理十大创新成
4、果”提名成果（全国共有5个），率先试点的包头市青山区被民政部确认为“全国社区治理和服务创新实验区”。包头市经过改革实践，建立起“社区党委领导、社区服务站承载、社区居委会自治”的“一委一站一居”格局，形成社区党务、政务、居务既相对独立、又相互配合的多元共治格局。包头市所谓的“精街道强社区”改革，在改革方向和效应上实质是一种“强政府优社区”路径。（一）构建“一委一站一居”格局1.精简街道办事处职能，组建大社区。街道办事处不再承担公共服务和社会管理职能及与之相关的事务性工作，主要负责社区的发展规划、协调资源、指导服务和考核监督等方面，将工作人员的三分之二选派到社区任职。社区按照3000户左右居民的标
5、准进行合并调整，全市城镇社区数量由332个缩减为243个，减少26%。2.设立社区服务站。社区服务站全面承接区直部门和街道办事处下移的各类与居民密切相关的社会管理和公共服务职能及相关事务性工作，相应的人、财、物及各类公共设施一并下移至社区，为居民就近提供一站式服务，实现“平台在社区，服务到家门”。社区服务站性质上不设为实体机构，不增加行政、事业编制。3.社区居委会回归自治功能。社区居委会剥离过去承担的大量政府社会管理和公共服务职能，回归自治功能，同步建立健全人民调解、治安保卫、群众文化等下属委员会，形成社区居民自治组织体系，实现自我管理、教育、服务和监督。4.重新设置社区党组织。以社区为单位成
6、立社区党委（总支），与新工作格局相适应，委员由社区服务站、居民党支部、驻区单位等党组织负责人组成，构建区域一体化大党建格局。（二）建立协商共治机制1.建立社区居民代表大会评价制度。社区党组织书记、社区服务站站长和社区居委会主任，每半年向社区居民代表大会报告工作，接受居民代表的评议，评议结果作为绩效考核和干部选拔任用的重要依据。2.建立居委会对社区服务站监督评议制度。社区服务站要接受居委会的监督，居委会对社区服务站工作绩效和人员履职情况进行满意度评价。社区服务站与社区居委会不相隶属。3.建立居委会与社区服务站协作制度。社区居委会要积极配合社区服务站开展公共事务和公共服务工作，社区服务站积极协助居
7、委会开展各项居民自治活动。4.建立居委会与其他社区组织的协调指导制度。允许业主委员会主要成员与社区居委会成员交叉任职，业委会接受居委会监督。居委会指导业主委员会监督物业公司搞好管理服务，指导社区社会组织和志愿者组织开展活动。5.建立社会组织参与社区治理制度。居委会积极支持、培育各类适应社区需求的服务性、公益性、互助性社会组织，通过资金扶持、政企合作、购买补偿等形式，引导社会组织参与社区管理服务。三、 “强政府优社区”改革模式的共性效应对于包头市这样一个地处西部地区的欠发达城市，民主自治土壤的贫乏是社会领域发展面临问题。在“精街道强社区”的改革实践下，居委会的自治角色得以回归，其应有功能的逐步释
8、放，为社区民主协商和自治共治提供了坚实平台，使社区自治组织发育的空间不断扩大。（一）厘清了政府与社会的功能边界，居委会的自治功能得以解放和回归在“一委一站一居”格局中，社区服务站作为基层政府将社会管理和公共服务职能延伸下来的承接载体，与作为群众自治组织的社区居委会不相隶属，各司其职。居委会彻底实现了“去行政化”，回归了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的应有功能，自治空间得以保证和扩大。在摆脱了大量行政事务性工作后，通过民主选举产生的居委会核心能够有充分的精力和热情深入社区，广泛了解民情，帮助反映和协调解决居民实际问题，居委会由政府的“腿”变成居民的“头”，从而增强了居民对社区的认同感和归
9、宿感。另一方面，社区居委会由于掌控着用于社区居民活动的各类资源，拥有地区财政拨付的活动经费，具备最广泛的群众基础，因而其已至少成为社区内生社会组织（包括正式和非正式的）的领导中枢。社区自治产生了新的机制，社区自治的能量得以有效整合和强化，自治基础不断夯实。（二）基层民主协商和自治共治发展有了坚实而广阔的空间和平台首先，居委会回归角色，其内部运行机制、居民议事规则相应逐步规范，民主、协商的因素不断加大对居委会行为的影响。2015年3月初，包头市在全市范围启动社区“两委”（党委、居委）班子换届选举，到当年8月27日，全市255个社区通过居民民主选举，圆满完成居委会换届选举任务。新一届居委会将下设人
10、民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化5个居民工作委员会和若干个居民自治小组，定期组织召开居民代表大会，做好社情民意的收集整理、社区文体活动和志愿服务活动组织开展等工作。在社区居委会组织框架下，通过制订居民自治章程和公约，选举成立居民议事委员会、监督委员会等组织，使社区居委会由过去主要按照街道的要求布置任务，转变为如何服务好居民，保障好居民的知情权、议事权和自我事务决策权。其次，居委会摆脱了行政事务负担，已经将更多的服务精力放在化解邻里矛盾、解决居民家庭生活困难等方面，因而更加关注社区志愿者、社工队伍的整合发展，以及社区互助性、公益性组织的发育引导。居委会逐步成为各类社会组织的枢纽组织
11、，发挥着协调、整合、协作的功能。居委会已承担起协调业主委员会与物业公司之间以及各类社区文化娱乐组织之间的关系功能，居委会以其拥有的资源、群众优势对社区组织活动的带动、支持、配合则产生了自治力量的整合效应，在这种整合中又常常会因居委会自身的某些特征或居民的某些突出需求而与一些社区组织结成伙伴关系。例如，多地的社区居委会与业委会联合与物业公司及小区商户就经营范围、环境卫生等问题谈判，维护了小区居民生活居住利益。（三）党在社区的基层组织作用更加凸现，党的基层组织建设活力进一步增强按照社区治理改革方案，包头市在每个社区成立一个党委，社区党委书记、社区服务站站长由区（旗县）委选派任用，服务站站长和党员居
12、委会主任担任社区党委副书记，党委成员通过选举担任居委会干部，加强了社区党建工作力量，使党组织延伸到单元、楼栋和商务楼宇，形成了支部包片、党小组包党员、党员包住户的管理服务格局，消除了党建工作空白点。社区党委成为统揽全局、领导社区建设和发展的核心，将党委、社区服务站、居委的工作任务统筹安排部署，保证了党委对社区的领导。同时又成立了以社区党委为核心，由驻区机关、企事业单位、部队组成的非建制性联合党委，有效整合辖区内党建资源，加强了区域化党建工作。到2015年8月底，全市通过社区“两委”换届选举，选拔配备了255名社区党组织书记，84%的社区配备了专职副书记，社区党组织书记大专以上学历达到87%，社
13、区党组织领导班子整体素质明显提升；包头市社区组织经费管理使用暂行办法中，社区党组织经费以每个党员每年不低于300元标准全额列入旗县区财政预算，并足额拔付。这为巩固夯实了社区党建基础，推动社区党建步入制度化、规范化轨道，并进一步确立了社区党委在领导社区事务上的核心作用，在社区建设、管理、服务上打开了新局面。包头市的改革实践的意义首先在于它的制度价值。从仅仅几年的时间所体现的改革效应来看，包头的改革创新是成功的。“包头模式”至少在中西部地区具有很强的借鉴性。参 考 文 献1风笑天，等.社会管理学概论M.武汉：华中理工大学出版社，1999.2付春华.政府推进社区多元共治的体系和过程M.北京：中国政法大学出版社，2015.3俞可平.论国家治理现代化（修订版）M.北京：社会科学文献出版社，2013.责任编辑：张平凡 -全文完-
