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1、 社会组织参与社区居家养老服务的行动策略研究 李伟关键词：社会组织;社区居家养老服务;行动策略;整合资源：D669.6 ：A ：1009 2234（2020）07 0079 05一、引言目前大力发展社区居家养老服务已成为国家积极应对人口老龄化的一项长期战略任务。社区居家养老服务是最基本、最重要、最符合中国国情的养老服务模式123，我国社区居家养老服务的发展离不开社会力量的广泛参与。2013年，国务院印发的关于加快发展养老服务业的若干意见提出，要激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系4。作为一支重要的社会力量，社会组织因其不以营利为目的，不同于政府机构与市场组织，有特定的使命
2、与目标，其行动不是追求剩余利润的分配，而是为了完成特定的使命5，常常成为政府在社区居家养老服务领域重要的合作对象。然而，目前学界关于社会组织参与社区居家养老服务的专题研究仍比较少，有一些研究主要集中于政府向社会组织购买养老服务的制度完善和社会组织参与居家养老服务的典型案例两个方面，而在地方政府未实施购买养老服务情况下，社会组织是如何参与社区居家养老服务的，此类研究十分鲜见。本文以L市12349居家养老管理服务中心（以下简称“12349中心”）为例，研究社会组织在地方政府未实施购买养老服务制度情况下，是如何与政府、各类企业、老年人等外部环境互动以获取认可与支持，进而破解运行资金不足、服务供给能力
3、不足等困境，实现可持续发展。我们从2014年5月至今十多次到L市从事田野调查。研究对象包括政府主管领导、社会组织负责人及其工作人员、企业主管领导以及老年人等。有些关键被访者，我们还对其进行了多次的电话访谈。此外，我们还搜集了与个案有关的各种法律法规、政策文件、工作总结、上报的经验交流材料、媒体的报道等资料，与访谈资料一道作为分析和印证性资料。二、社会组织的成立及参与社区居家养老服务的困境2012年初，L市政府办公室出台了L市居家养老服务管理办法（暂行），决定采取“公办民营”方式，委托L市XX床业有限公司来建设、管理和运营社区居家养老服务。双方合作后，XX床业有限公司需要完成的首项任务是帮助政府
4、建立L市12349居家养老网络服务中心这一信息化平台。该平台一方面负责L市老年人的电子信息入库管理与建档工作，另一方面24小时为老年人提供服务热线及便民资讯预订。同年，在L市老龄办的建议和帮助下，XX床业有限公司负责人又在民政局注册成立L市12349居家养老管理服务中心（以下简称“12349中心”），该中心与L市12349居家养老网络服务中心共用一个场地（由政府免费提供）。“12349中心”的主要职能有四个：一是负责建设、管理和运营多层次社区居家养老服务网点;二是负責落实L市居家养老服务方面的一些政策，提供无偿、低偿、有偿服务;三是负责对全市居家养老护理人员、社区志愿者等为老服务人员进行岗前培
5、训;四是负责为其他的社区居家养老服务举办者提供指导与帮助。基于实地调查，“12349中心”一经成立就面临着诸多困境。首要的是运行资金不足。由于地方经济不发达，财力薄弱，L市没有实施购买养老服务的制度。虽然每年政府也会以“以奖代补”方式对示范性养老服务机构进行财政补贴，但仅是杯水车薪。起初，“12349中心”负责人主要将经营公司赚到的钱投入到社区居家养老服务中，但是随着服务网点的增多，投资扩大，运行资金不足问题愈加明显。其次是场地没有保障。尽管国务院关于加快发展养老服务业的若干意见规定“必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。”6但是，这项政策在实践中推进的并不顺
6、利，场地难找依然是一个难题。第三是较好满足老年人的社区居家养老服务需求难。如何增强服务供给能力，较好满足老年人多样化、个性化社区居家养老服务需求，也是摆在“12349中心”面前的一道难题。三、社会组织对政府的行动策略及其效果当前政府仍掌握着决定社会组织生存与发展的重要资源，社会组织首要的是通过采取切实有效的行动策略，以赢得政府的认可与支持。（一）坚定初心，积极沟通。参与社区居家养老服务之初，“12349中心”负责人认为L市也会实施购买养老服务的制度。但是，出乎意料的是在“12349中心”负责人开始筹建L市12349居家养老网络服务中心平台时，还是遇到没有补贴，没有场地等难题。在此情况下，“12
7、349中心”负责人没有退缩，反而向L市老龄办表达即使租房也要把中心建起来的决心。“12349中心”负责人强烈的参与意愿与诚意打动了老龄办主任。受到社会组织的影响，老龄办主任亲自陪同“12349中心”负责人到各个区寻找场地，但是没有结果。无奈之下，老龄办主任给L市高新区区委书记写了一封感人肺腑的信，主要讲述了建立12349居家养老网络服务中心，发展社区居家养老服务的价值与意义。被老龄办主任的真情实感打动，高新区政府终于同意免费提供一处社区公共用房供“12349中心”使用。该中心建成后首先受益的是高新区的老年人及其家庭，这让高新区政府非常满意，接着又免费提供了多个场地供“12349中心”使用，这对
8、于发展初期的“12349中心”而言简直是“雪中送炭”。（二）通过良好绩效表现获得政府认可与支持。与政府合作以后，“12349中心”首要的任务是帮助政府建立健全多层次社区居家养老服务网点，为老年人提供无偿或低偿服务。截至目前，“12349中心”建成的社区居家养老服务网点已达30多个，包括生活照料型网点、文体娱乐型网点和康复护理型网点，目的是打造社区居家养老服务“15分钟生活圈”，打通为老服务“最后一公里”，尽可能地使老年人在家中或熟悉的社区环境就能享受到多样、个性、便利、可及的养老服务。为此，“12349中心”负责人将自己的房子作抵押向银行贷款。“12349中心”的上述实际行动让L市政府十分感动
9、，并给予“12349中心”力所能及的支持。政府的支持主要表现在场地、财力、人力方面。在场地方面，L市政府出台相关文件规定，对居住小区规划管理，社区服务中心占住宅总面积不小于0.5。其中，社区为老服务站（包括居家养老服务、托老室、老年文化活动室等），不小于社区住宅总面积的0.157。在财政补贴方面，根据L市居家养老服务管理办法（暂行），建成一个社区居家养老服务中心，政府补贴5万，建成一个社区居家养老服务站，政府补贴3万，这个补贴费用来自L市各级福彩资金8。根据L市人民政府关于加快发展养老服务业的若干意见，政府每年给予每个社区居家养老服务网点运营补贴3万9。在人力支持方面，L市政府分两批为“123
10、49中心”设置了45个公益岗位，降低了“12349中心”的运行成本。对于“12349中心”而言，其最大的绩效表现就是创新养老服务运营模式积分养老模式。运行资金不足倒逼“12349中心”探索新的养老服务运营模式。积分养老模式于2014年初由“12349中心”提出并得到L市老龄办的大力支持，L市政府制定了一系列富有针对性的政策文件，为积分养老模式的推行营造良好政策氛围。2014年4月，L市老龄委印发的L市敬老安康幸福工程实施方案提出创新积分养老模式，整合金融、保险、通信、医疗、旅游、司法、交通、家政等行业资源，构筑“敬老安康幸福工程协作服务单位”网络，集合社会力量发展社区居家养老服务10。所有参与
11、积分养老模式的企业均被授予“L市敬老安康幸福工程协作服务单位”荣誉称号，以期调动社会力量参与积极性。2014年5月，L市民政局、老龄办联合下发的L市“志愿助老服务公益积分制”实施方案规定：对受聘于社区居家养老服务工作站的志愿助老服务者，每月参加公益活动或志愿服务在20天以上者，给予300分储备公益养老积分;对每周不少于2次开展上门为空巢、孤寡、失能、高龄、特困老人对口帮扶服务的志愿服务者，每月每人给予150分储备公益养老积分。这一方案的实施，有助于激发社会力量参与志愿助老服务的热情，实现志愿助老服务的常态化，以弥补政府服务和市场服务的不足11。此外，L市老年人意外伤害保险实施方案与L市老龄办和
12、中国联通L市分公司关于实施敬老通信补贴方案的通知等政策文件，也为“12349中心”与中国人寿和中国联通公司的合作提供了制度保障。此外，在“12349中心”与各类企业合作遇挫时，老龄办主任常会借助政府公信力积极发挥沟通作用，以促成合作。（三）常汇报、自觉接受监管，打消政府顾虑。“12349中心”负责人在推行积分养老模式过程中，但凡有新的理念、思路，欲与某家企业合作，都会积极主动地向老龄办主任汇报，既显示对政府主管领导的尊重，也便于政府主管领导及时了解实际情况，同时还便于得到政府主管领导的指导和必要支持。实际上，关于一家企业是否能够参与积分养老模式，L市老龄办不会袖手旁观，而是进行积极干预，这种干
13、预是以企业是否有诚意、老年人是否受益及受益多少和不搞恶性竞争为标准。（四）加强自律，维护组织声誉。“12349中心”在事业发展中始终奉行“四个坚决”：坚决不搞非法集资;坚决不与卖保健品者合作;坚决不搞宗教活动;坚决不搞传销活动。在商场摸爬滚打多年，“12349中心”负责人非常清楚大多数卖保健品的都是打着幌子骗老年人钱财的，因此坚决不与卖保健品者合作。L市非法集资活动一度十分猖獗，曾有企业欲与“12349中心”合作，让其帮忙引导老年人去存款以获取高额利息，“12349中心”借此也可获高额回报，“12349中心”坚决不参与。曾有人建议“12349中心”负责人把一个企业的“健康厨房”模式引进到“12
14、349中心”的各个网点，他实地考察后坚决不同意，原因是这一模式带有一定的宗教色彩。（五）锐意创新、不断有新的绩效表现。目前地方政府领导更迭频繁，每一任领导都希望在民生领域干出政绩，这对社会组织提出了更高要求，即要顺势而为，锐意创新，不断取得新的成绩，以持续赢得新一任领导的认可与支持。最近，“12349中心”负责人给L市民政局报送了关于实施利用我市智慧养老平台，创新推进文明城市建设公益项目工程的报告，旨在现行积分养老模式的基础上，开发创新“文明积分”，借助APP小程序，形成“志愿者+社区+商家+银行+银联支付+社保卡+保险公司+市民健康+政府+志愿者”这样一个良性运转的闭环，实现小积分大联动，整
15、合更多社会资源，促进文明城市常态化建设以及小积分促进大健康的发展目标。目前这项公益项目工程已经得到了各方主体的认可与支持，正在政府的程序运行中。四、社会组织对其他社会力量的行动策略及其效果（一）社会组织对企业的行动策略及其效果积分养老模式是“12349中心”为了破解运行困境而探索出来的一种养老服务运营模式。起初，“12349中心”欲与中国邮政L市分公司合作推行积分养老模式，但是被后者拒绝了。真正对积分养老模式发挥实质推动作用的是中国银行L市分行，其参与积分养老模式的缘由有三个：一是，帮助政府防范非法集资，引导老年人到正规国家银行储蓄。二是，参与积分养老模式是一个很好的发展契机。无论是老年人还是
16、年轻人，存10000元均可送300积分，只不过年轻人可将积分储存起来以备将来所用，也可将积分转给自己父母，这样有利于吸引更多人到中国银行存款，提高其揽储率。存款送积分活动，使中国银行L市分行的业务量大增。三是，参与积分养老模式也是展现企业良好社會形象的一个机会。2014年5月，为了推行积分养老模式，L市政府出台了L市敬老安康幸福工程实施方案，号召社会力量广泛参与，参与积分养老模式的企业均被政府授予“敬老安康幸福工程协作服务单位”荣誉称号，将推行积分养老模式上升为政府行为。企业参与积分养老模式，可获取经济效益与社会效益的双丰收。在与企业合作时，“12349中心”往往会选择知名国有大型企业合作，如中国银行、中国移动、中国人寿等，它们实力强、品牌硬，值得信赖。“12349中心”一般选择同类企业中的一家合作，并与其签订排他性协议，这样便于提高合作企业在同行中的竞争力，调动其
