行政公开法律责任制度探析

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1、行政公开法律责任制度探析内容提要 行政信息公开是当今世界的发展趋势。我国政府信息公开已呈现良好的发展态势，但也 存在着观念障碍、内容和渠道的局限以及缺少制度约束等方面的问题。进一步加强我国政府信息公 开，应该确立政府信息公开的法律责任制度，尽快制定统一的政府信息公开法。本文主要围绕我国行 政公开法律责任制度的现状，并通过借鉴国外关于行政公开法律责任的规定，构建了我国的行政公 开法律责任制度，以期为将来统一的行政信息公开法的出台和我国加入WTO的政府透明度承诺的履 行保驾护航。关键词 行政信息公开 行政公开法律责任 构建引言目前，行政信息公开己成为与全球化、市场化、民主化并列的四大国际性潮流，佶

2、息公开已 渗透到社会各个领域，但不论是哪一方面的公开其目的都是共同的：即为了使行使权力者接受监督, 使民众参与权力行使的过程。行政公开可以充分保护每个经济活动主休和社会事务参加者的知情权 和资讯获取权，现在我们已跨入信息化吋代，知情权和资讯获取权乂是信息化社会的应有之义，因 此，随着我国依法治国基木方略的提出和深入，以及政府职能转变理念的强化，服务行政和法治行 政正在成为中国行政改革的方向和目标，而信息公开作为行政法治化的标志之一，理所当然被提到 了议事日程上來。另一方面，将行政公开从原则过渡到具体制度，并对其进行体系化建构更是我国 当前立法和实践不容忽视的课题。构建我国完善的行政公开制度体系

3、，应当包括法律责任制度和事肩的救济制度。现代国家的行 政公开制度中己经普遍建立了行政公开法律救济制度。而我国现行的行政公开制度中对权利主体的 救济权利规定得却很少，也很粗糙。因此在以后的立法中，不仅要赋予当事人査阅卷宗等程序权利, 而且要赋了当爭人就行政公开享有行政救济权，直到请求司法审查的权利。同时在行政信息公开的 实践中不能忽视行政信息公开法律责任制度的构建问题。众所周知，法律责任是整个行政信息公开 制度的最终保障，从我国政府信息公开的现实来看，还存在不少信息公开违法现象，需要对其进行 法律责任的规制，完善的公开法律责任制度会促述我国行政信息公开的发展，对依法行政，透明政 府的建设都大有裨

4、益，当然，它也是我国政府实践入世承诺的透明度原则的根本保证。本文旨在对我国行政公开的最终保障制度行政公开法律责任制度进行构建，明确规定行政 机关及其公务员因违法公开或不公开信息行为的行政、民爭、刑事方面的法律责任，以期更好地实 现行政公开所追求的目标，进一步促进我国行政公开制度发展，使我国真正走上行政法治之路。一、行政公开法律责任制度建构的必要性及现实意义（一）行政公开法律责任的必要性本文的落脚点是行政公开法律责任及其制度的构建问题。从法理上说：相对于权利，义务被排 除了选择和自由，当法律把义务设定给某人吋，他必须履行义务，否则就要承担法律责任。行政 机关违法实施行政行为也必须承担相应的法律责

5、任，这是依法行政原则的最基木要求，行政公开当 然也不例外，笔者认为：行政公开法律责任是指行政机关对于其应公开而未公开的或者不应公开而 公开信息的行为应当承担的法律责任。这与行政法的立法宗旨是一致的，W：控制行政权力滥川， 平衡行政主体和相对人及社会公众的利益。但令人费解的是，行政法中规定了较为完善的行政相对人对其违法行为所应承担的行政责任体 系，囊插了从较轻的申诫罚、到财产罚乃至更为严厉的行为罚和身份罚，而对于行政法律关系强势 的一方一行政主体的违法行为给相对人造成损失而应承扌L!的法律责任则鲜有规定，即使承担责任也 仅限于一些不痛不痒的内部责任，难免有宽容和包庇之嫌。为了民主行政、参与型行政

6、口标的实现， 如何协调行政主体内部和外部责任是我国行政公开责任立法不能回避的问题；同时，行政公开法律 责任又是行政法治建设过程中的一个亜要问题，如何衔接行政主体内外部责任是构建我国行政公开 法律责任制度必须解决的重要课题。其中，外部行政法律责任所侧重的是解决对相对人等权利主体 权益受侵害的事后补偿问题，内部行政法律责任更注重预防和减少行政违法行为的发牛，是行政机 关内部的制约机制。而实现内外部行政法律责任的统一，则是实现行政法治的必然要求。针对我国 行政主体的外部责任规定不明确，内外部行政法律责任在现实中脱节的问题，因此在行政公开法律 制度体系中，建立完善的外部责任制度是十分必要的。行政法律责

7、任制度在行政法学中占有非常重耍的地位。行政法治的实现从某种程度上讲就是行 政法律责任制度完善的结果。具体到行政公开法律制度中，行政公开法律责任制度的构建就具有更 深层的意义了，从我国法治建设的进程來看：一方面，随着行政诉讼等制度的不断完善，外部行政 法律责任制度已渐趋规范，但另一方面，行政公开中的违法现象仍然很普遍，司法实践中外部行政 法律责任没有被落实的情况相当严重。所以如何在我国现行体制框架下，借鉴国外相关国家行政公 开的立法经验，在行政公开制度的起步阶段来研究和探讨其法律责任制度是十分必要，也是对行的。 行政公开法律责任的构建必将为我国行政公开制度的发展提供强有力的保障。（二）构建行政公

8、开法律责任制度的现实意义行政公开法律责任的认定、归结和执行是行政公开运行的保障机制，是维护公民知情权的关键环 节，它一方血警戒、指引行政主体和相对人的行为，预防社会秩序遭到违法行为的破坏；另一方面， 当实际的违法行为发生后，通过法律责任的认定和追究，恢复遭受损害的社会关系。没有责任规则， 或者责任规则不能实现，一切权利义务规范就形同虚设。从这个意义上来说，行政公开法律责任规则 是行政公开法律关系基本特征和法律生命的集中体现，是行政公开法律规范的内在要求。1、保护相对人监督权的实现行政法律责任在于行使权力者接受法律监督和保护相对人的利益，行政公开法律责任的设置当 然也是这样的H的，孟德斯鸠说过：

9、“一切权力都蕴涵看追求更大权力和滥用权力的属性或可能性。” 可以说没有公开，就无从谈起监督；没有监督，权力就要被滥用，就要腐败。这是亘古不变的经%1 张文显法学基本范畴研究北京：中国政法大学出版社，1993. 81张文显法理学.高等教育出版社.北京：北京大学出版社，1999. 129严俊 聂元军论我国行政公开制度党政干部论坛，2002, 12: 26-27 心若改变，你的态度跟着改变：态度改变，你的习惯跟着改变；习惯改变，你的性格跟着改变；性格改变，你的人生跟看改变。验。在中国大陆，长期缺乏针对于公开而设立的有效监督机制，被认为是吏治腐败、司法腐败等各 种权力腐败不断蔓延滋长的深刻原因，因此，

10、在有一套较为完整的公开制度的基础上，规定和应的 行政公开法律责任制度，才能有力地让行政相对人和社会利益群体更好地行使监督权，从而促进行 政信息公开制度的进一步完善。2、保证行政信息公开目标实现的重耍方式、手段、途径行政信息公开的目标是为民主行政和参与型行政的实现提供不可或缺的基础条件，而不仅是为 了追究行政主体违法公开或不公开信息的责任，当然，行政公开法律责任这一制度确立下來以后， 作为一种垂要的方式、手段和途径，必将发挥其确保监督，促进民主，限制行政权力滥用，保证相 对人权利实现的重要作用。同吋，能否正确理解和适用行政公开的原则，并进一步确立我国的行政 公开制度，行政公开法律责任制度的地位也

11、是举足轻重的，它对能关系到整个国家行政工作是否能 顺利推行，公正、公平原则在行政管理领域的实现问题。3、当今服务行政理念和民主建设的重要保障行政法一般要实现两项职能，即一是规制行政主体行政行为，二是保障相对人合法权益，它是 宪法的具体化，承担着人民真止地拥有国家权力，政府全心全意为人民服务的宗旨和使命，从根本 上说，行政信息公开作为行政公开法律责任的属概念，其终极目的是为人民服务，这乂恰恰符合了 当今行政法的iii发点和价值归宿，作为种概念的行政公开法律责任当然也肩负着同样的使命。我们 的政府要想捉高透明度，建立公开、公平的制度环境，将行使行政权和社会公共权力的行为处于有 效的社会公众的监督之

12、下，行政公开法律责任对其保驾护航的作川不容小视；现代民主国家，人民 主权是国家的基本立国原则，作为主权享有者的人民在该项立国原则的指导下，当然享有政府行为 的知情权和监秤权。从行政信息公开角度看，公民有权知道有关行政事务的所有信息，而国家应最 大限度地确认和保护私人知悉、获耿相关信息的权利，针对丁行政公开法律责任的层面而言，则是 在国家违法公开或不公开信息给相对人的知情权造成损害时，而由法律來直接保障公民该项权利的 实现，它是行政信息公开制度的进一步深化保障制度，更有利于服务行政理念和人民主权原则的实 现。4、实现1比界贸易组织透明度规则的需耍我国已经加入了世贸组织，从行政公开角度来看，只有完

13、善行政公开法律责任制度，才能更符 合我国政府在WTO中的角色定位。市场经济改革的深化和市场力量的成长，耍求政府建立和保护公 平竞争的市场秩序，要求政府成为裁判者而非参与者。某种程度上，中国的入世就是中国政府的 入壯，它首先是政府依据经济改革不断深入客观现实的主动选择，同时也意味着政府职能的发挥及 其运作方式的重大调整和重新定位。我国政府在加入WTO时，承诺了 WTO所要求的“透明度”原则, 公开政府文件、资讯和资料等抽象行政信息，进行公开的制度化建设，让每个帀场参与者能够知政、 参政，监督机关及其工作人员，为广大的市场主体提供公开透明的竞争环境和活动空间，行政公开 法律责任制度也是保障和救济公

14、民参政议政权、行政监督权实现的觅耍制度举措，有利于维护市场 公平、公开的良好秩序，从而真止为I比贸组织透明度原则在我国的实现提供制度保障。二、国外行政公开法律责任理论与实践（一）国外行政公开法律责任制度确立的理论依据国外的行政公开立法的法律依据是公民的知情权，止如美国著名的政治家思想家詹姆斯麦迪 逊所言：“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧 或悲剧的前奏或者可能二者兼而有Z。知识将永远统治无知，因而准备成为他们自己主人的人一定 要用知识富裕的力量武装自己。”第一次系统地在国际范围内提出其具体内容利奋斗忖标的是世 界人权宣言，它确认：人人有权享有通过任

15、何媒介寻求、接受和传递消息和思想的自由。此后一系 列国际人权法文件乂从不同角度垂申和强调了有关知情权的要求和主张，这一理念逐渐得以推广和 应用，现在知情权作为当今社会的一项基本人权，在法律上得以确认，可以说是公民权利的一次质的 飞跃，在以权力制约权利的时代，皇淆或君主亨有至高无上的权力，政治活动神秘化，社会成员没有任 何权利保障，更无知情权可言；随着民主行政、公开行政的呼声不断高涨，公民的知情权逐渐被各国法 律予以确定并赋予其可诉的品格。由于行政公开立法的不断深入，以及公民权利理念的不断增强， 行政公开法律责任制度也被各个国家和地区的立法者所重视，I大1为它是行政公开制度实现的最后保 证。（二

16、）国外行政公开法律制度的具体实践1、人陆法系行政公开法律制度实践北欧的瑞典最早对公民的知情权进行法律确认，该国于1766年制定了具有宪法效力的新闻口 山法，并在二战之后，补充和完善了现行的新闻自山法，规定了较为全面的行政公开制度，如 公开信息的范围、不予公开的文件，以及权利和自山的保障机制等。在行政公开法律责任方血比 较有特色的是规定了出版人的责任制度，以期规制滥用出版自由的行为。另一方血，在行政机关违 法公开或不公开行政信息给相对人的权益造成彩响的情况下，规定了司法审查和诉讼制度，在出 版自山法的第十五条中规定：如果公共机关做出决定拒绝一项要求查阅官方文件的申请，或者虽 然允许申请人杏阅文件但不准其透露文件的内容，申请人可对公共机关的决定向内阁上诉或法院提 出，rh其进行司法帀杳。但是对于法院审查的范围，以及行政主体应承担的责任并没有规定，很多 时候公众的合法权益还并不能得到保护。日木的