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1、地根经济视角下土地政策反周期调节的机理分析杨雪锋，史晋川2010-07-29摘 要：土地作为特殊的资源和商品，具有资源、资产和资本“三位一体”的属性。而土地资源在经济发展中 具有基础性和重要性地位，能够作为宏观调控工具，参与到宏观经济管理中，实行反周期的经济调 节。反周期的经济调节中，土地政策的作用机理有三个。一是基于土地供给数量的政府干预机制， 依靠土地供给数量与产业政策结合，实行供给结构的调整。二是基于土地价值的利益分配机制，通 过地租征收、土地税收变动以及土地收益的转移等实现土地资源的合理配置。三是基于土地可转让 配额的市场交易制度，通过土地发展权的市场化，让市场自动调节和配置土地所有者
2、享有的发展权。关键词：土地资源，宏观调控，“三位一体”，地根经济，作用机理对于正处在工业化中后期和城市化加速时期的而言，土地资源显得尤为重要。土地作为一种特殊的 资源和商品，具有资源、资产和资本“三位一体”的属性。因为不可流动性和位置固定性等自然属性以及稀缺 性、功能永久性等经济属性，土地成为经济发展不可或缺的资源；这种资源在市场经济条件下，随着产权的 日益清晰，其资产属性凸显，成为投资者保值增值、抵制通货膨胀的首选目标之一。中国经济长期向好趋势、 城市化和工业化的持续推进，在流动性充裕的情况下土地与金融活动相结合，其资本属性将更加突出。土地 这些经济属性在金融衍生功能和财务杠杆效应的作用下，
3、对财政政策和货币政策效应产生了重要影响。因此, 土地政策的综合效应引起了学术界的关注并逐步成为宏观经济管理的政策实践。甘藏春、卢为民、张素兰和 严金明探讨了土地参与宏观调控的作用机制和政策体系，李善同等人、叶剑平和吴正红、丰雷和蒋妍在此基 础上分析了土地政策与其他宏观经济政策的关系，以及对土地政策参与力度和存在缺陷等问题作了辨析。现有的关于土地宏观调控的文献忽略了从土地的“三位一体”属性探讨其作用机理，“地根经济论”虽有提及但未做深入研究。本文循着“地根经济论”的逻辑，着力于土地的“三位一体”屈性，结合金融危机背景下中 国反衰退、保增长的宏观经济管理实践，分析土地政策在反周期调节中的机理。一、
4、土地政策宏观调控的经济逻辑（）经济逻辑之一：土地的“三位一体”属性随着全球经济一体化进程加快，我国土地利用和管理正在由注重资源、资产属性向资源、资产、资本属 性“三位一体”转变，土地与信贷、证券的关系越来越密切。这一属性不仅产生经济价值并通过一定的经济活 动体现为经济功能，而且通过一定的制度形式和手段产生间接的政策效应。土地的经济功能是其使用价值的 体现。土地具有使用价值和非使用价值两个属性，在土地的使用价值中，直接使用价值和间接使用价值在不 同的产业活动中以不同的形式表现出来。土地的资源属性体现为生产功能，在农业生产中直接与人类劳动相 结合形成产品；在工业、服务业和交通设施产业中以承载功能提
5、供服务；在旅游、住宅、休闲等产业中，土 地不仅提供承载功能，还能提供愉悦和美学功能。土地的资产属性体现为收益功能。作为一种资产，土地与 人类物化劳动（如技术、设备、厂房等）和活劳动相结合形成生产力，在提高自身价值的同时也凝聚劳动价 值，成为一种物化形态的新增投资，为未来收益的产生提供资产保证。土地的资木属性体现为再分配功能。 由于土地金融化导致了土地资本的高度流动性，高强度的投资投机活动本质上是对贴现土地未来收益的分割 和争夺。（二）经济逻辑之二：地根经济论“地根”本意为土地供给，意指土地资源在经济发展中的基础性和重要性地位，与“银根”（即货币供应） 对应，土地管理由原来的一般性资源管理逐步上
6、升为宏观经济管控工具。土地制度乃中国政治和经济Z“根 中国的工业化和城市化的红利很大程度上来源于地根之租的分配。靳相木提出了富有中国特色的土地政策理 论一一“地根经济论”，并构建了基于数量、价格和配额转让的土地宏观调控机制和基于总量、结构、地区的 土地宏观调控政策体系。唐在富则进一步分析了“地根”作用于宏观经济的传导机制和政策效应。地根经济论为新阶段宏观调控提供了学理基础。二、土地政策参与反周期调节的历史背景（一）经济长期增长中的土地政策关于土地与宏观经济政策的关系问题是一个带有小国特色的理论命题。的基本国情是新兴十转型十 土地公有制。这一特殊的历史与现实背景决定了宏观调控具有复杂性、艰巨性、
7、多样性和灵活性的特点，既 要遵循宏观经济管理的i般规律，学习借鉴成熟的国际经验，又要与国情相结合，找准宏观经济波动的关键 问题，发挥自身优势，形成有效的宏观调控模式。1、发展中的中国经济需要创造性的宏观调控手段。作为一个新兴经济体，中国经济增长长期向好，潜 力很大；就短期而言，技术进步、制度创新和管理变革都会带来生产力的巨大变化，导致经济运行剧烈波动。 所有这些特点决定了宏观经济管理任务的复杂性和艰巨性。为实现经济长期、稳定、协调增长，应对宏 观经济波动，我们需要发挥自身的组织优势、制度优势和资源优势，借助多种政策工具，实现宏观经济的调 控目标。在经济活动中，几乎所有资源的优化配置和充分利用都
8、与土地紧密相关。组织优势体现在条块结合 的土地管理体制上，以及与土地关联的城建、规划、税务、金融等多部门协同机制上；制度优势体现在以土 地国有制为基础的土地市场化制度上；资源优势体现在组织资源、制度资源与土地经济资源相结合的管理合 力上。2、中国的经济正处于体制转型和结构转型时期。与一般市场经济国家相比，中国宏观调控的有效实施, 需要更多的特殊条件，同时也为创造性运用土地政策工具提供了可能。所谓体制转型主要是指经济运行体制 和资源配置机制由政府主导转向发挥市场的基础性作用。在此背景下，土地管理可以把政府和市场两大手段 有机结合，灵活运用。我国正处于工业化推进和城市化加速阶段，在结构转型方面，无
9、论是产业结构的调整还是地区结构的优化，都与土地资源的合理配置紧密相关。尤其是在重工业化阶段，投资拉动经济增长，形 成了对土地的巨大需求；城市化的加速发展，加剧了交通设施和居民住宅用地与农业生产用地特别是耕地Z 间的矛盾。土地供给的总量和结构控制，既可以直接作用于产业结构和地区发展，也可以与其他政策手段相 结合共同发挥作用。3、土地公有制是土地参与宏观调控的制度基础和体制保证。在市场机制不完善、政府主导资源配置的 制度环境中，一方面会出现市场经济运行过程中的所谓市场失灵问题，另一方面也会因政府干预过度产生政 策失灵问题。在宏观经济出现剧烈波动时，市场机制难以发挥作用，政府适度干预经济可以弥补市场
10、失灵。 我国是土地公有制国家，土地管理具有鲜明的政府职能特点，易于操作，政策吋滞短，政策效应明显，适合 与财政政策和货币政策配合发挥调节宏观经济运行的作用。（二）反周期调节中的土地政策所谓反周期调节就是对经济周期进行逆方向政策操作，下行周期采取扩张性政策，在经济上行周期采取 紧缩性政策。经济周期性波动是经济发展和经济运行过程中具有规律性的现象，反周期调节不是要消灭经济 周期，而是通过延长周期上升时间或缩短下行时间，努力熨平经济波动幅度和保持平稳发展势头，尽量减弱 经济周期波动对经济发展造成的负血冲击和不利影响。美国金融风暴引发的世界性危机带来了全球经济紧 缩，过高的外贸依存度在外需萎缩的情况下
11、使中国经济面临增长阻力，急需通过扩大内需促进增长。反衰退 政策仅仅依靠财政货币政策，对于市场经济不完善且政府资源动员能力过强的中国来说，难以解决结构性、 长期性的问题。土地政策适时参与是一个重要的政策选项。1、土地政策对财政货币政策具有补充作用。从理论上讲，在政策条件上，财政政策效果取决于边际消 费倾向，货币政策则要求投资者有敏感的利率弹性；在政策效应上，财政政策具有私人投资的挤出效应，而 货币政策则有较长的政策时滞。从当前财政政策和货币政策的实施效果可以发现，不仅两大宏观经济政策具有明显的局限性，而且中国因为特殊的国情和经济发展阶段，并不完全符合两大政策运行的理论假设。要克 服政策的负效应，
12、还需借助其他政策手段，土地政策的合理运用可以弥补两大宏观经济政策的缺陷。2、土地政策可以直接作用于微观经济主体，发挥传导链条便捷、政策时滞短的优势。经济萧条时期的 反衰退策略就是刺激有效需求，即投资需求和消费需求。投资需求不仅局限于“铁公基（铁路、公路、基础 设施建设），而且局限于各种间接需求，投资主体不应该仅仅是国企和政府，而应该吸引民间投资，形成多 元投资主体。这就需要在土地政策方面做好信息发布、有效供应、快速审批、严格监管、主动服务的工作， 采取多种产权形式满足合法合规的各类企业用地需求。不仅使项目落地，还要让项目“生根发芽、开花结果, 还要产生帶动效应，形成“花开满园”的繁荣局血。扩大
13、消费需求，就土地政策而言，主要是解决好住宅用地 的多层次碍求，突出住房的民生要求，进行总量、结构、方向等多方面的统筹，采取相应的政策手段。3、土地政策与产业政策相结合有助于“调结构”冃标的实现。土地政策在产业结构调整方面存在倒逼机 制和诱导机制。把土地政策与产业政策相结合，通过土地用途管制、地价调整、用地结构和方向的规划，逼 迫产业转型升级。比如，停止淘汰类产业的供地，迫使其进行产品、工艺或设备的更新换代；抬高限制类产 业进入的用地门槛和用地标准，迫使其进行产业转移或进行自身技术改造；在合法合规的情况下，为鼓励类 产业提供宽松的用地条件，吸引其他企业加入。一个地区通过产业转型升级、技术进步，可
14、以提高土地利用 集约度，对地区产业结构调整形成诱导机制。三、土地政策参与反周期调节的作用机理根据西方经济学理论，主流的宏观经济管理方法有政府调控和市场调节两种。政府调控通常是总量调节, 市场调节则是价格调节，由此形成了以凯恩斯主义主导的总需求管理模式和新古典主义主导的市场出清模 式。土地资源是-种特殊的自然资源和经济资源，就土地管理在国民经济运行和管理中的作用而言，需要超 越传统的政府和市场的二分法，不仅有政府直接干预的数量调节，还有“利用市场”进行的价格调节，以及“创建市场”进行的配额交易。在这样的政策体系中，其理论基础是凯恩斯主义、福利经济学和产权经济学的融 合。（一）基于土地供给数量的政
15、府干预机制1、土地供给管理兼容宏观和微观的政策组合。政府干预经济有宏观调控和微观规制两种形式。传统的 宏观调控通过数量控制即总需求和总供给管理来调节总量经济，但是无法解决结构性问题；传统的微观规制 通过对微观主体的行为激励和约束来矫正市场失灵，却又可能偏离宏观目标。土地供给管理是一种综合性政 策体系，通过用地总量管理有助于实现宏观经济目标；通过用地结构管理有助于实现微观规制目标，土地供 给管理以实物形式弥补价格形式，矫正总供求的失衡和结构性失衡。2、基于土地供给数量的政府干预机制本质上是一种实物供给。土地的经济属性首先表现为一种经济资 源，作为实物供给直接向经济系统注入土地资源，通过政府直接干
16、预进行配置，并以土地资源为纽带，引导 和带动资木、技术、劳动力等资源流向符合政府意图的方向。一般来讲，政府对土地供给数量管理的政策手 段主要有规划、计划、征收、出让、储备、制定供地目录等。在经济下行周期，宏观经济运行主要表现为有 效需求不足、产能过剩、就业不足。针对这一特征，政府可以通过调节建设用地供应的总量、布局、结构和 时序，把握土地供应的重点、吋机、节奏和力度，顺应扩大内需、产业结构调整、区域经济协调、城乡统筹 发展的需要。3、基于土地供给管理的产业政策作用机理。如图1所示，土地供给管理与产业政策相结合有助于实现 结构性目标和增长目标。图1：基于土地供给管理的产业政策机理1兄供焉Itia结构调彩节地技术总蛋控制空间分布集约用地政策II从以上分析可以发现，政府直接干预的土地供给运用于产业结构的调整和产业布局具有显著的政策效 应。从供应总量、供给结构和空间
