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1、“十四五”规划指标体系存在的六大问题及其建议启示“十三五” 规划即将收尾， 研究和制定“十四五” 规划已经提上日程。 五年规划中的指标体系是发展理念和发展目标的重要体现。 设计好新的五年规划指标体系对于落实新的发展理念和实现新的发展目标至关重要。 新的发展阶段和发展目标要求必须对原有的五年规划指标体系进行调整。经过长期的实践，“国民经济和社会发展五年规划” 的制定和实施， 已经成为落实发展战略和凝聚发展共识的重要手段。 “国民经济和社会发展五年规划纲要” （ 以下简称“纲要”）是站在国家层面对全国未来五年的经济社会发展做出的总体布局，是指导经济社会发展的纲领性文件。“纲要” 中的指标体系是经济
2、社会发展目标的量化体现， 更是引导落实发展理念的重要工具。 从历次“纲要” 来看， 规划提出的主要目标多数都可以在指标体系中找到对应指标，而且指标体系也会随着发展理念的变化而变化。 如，“十三五” 规划强调贯彻落实“创新、协调、 绿色、 开放、 共享” 的新发展理念， 因而在指标体系中专设“创新驱动” 指标模块，比“十二五” 规划多设立了 3 项与创新相关的指标； 同时， 为了突出绿色发展理念， 指标体系设立了 10 项资源环境方面的指标， 比“十二五” 规划多两项， 而且更加详细。 另外， 从“十一五” 开始， 纲要中的指标体系开始区分“约束性” 指标和“预期性” 指标。“纲要” 中的指标体
3、系成为年度计划、 专项规划、 区域规划和地方规划等编制和实施的重要依据。 其中关于建立健全国家“十三五” 规划纲要实施机制的意见，明确提出将“纲要” 提出的 25 个主要指标纳入年度计划指标体系；专项规划和区域规划要细化落实“纲要” 中特定领域和特定区域的目标任务； 地方规划要细化落实“纲要” 涉及本地区的目标任务。 特别需要强调的是，“纲要” 指标体系中的约束性指标往往被层层分解到各个部门、 各个地区， 成为有效引导和约束部委及各级部门行为的指挥棒。十九大报告明确提出， 中国特色社会主义已经进入新时代， 我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段， 同时十九大报告也对经济社会发展的目标做出了
4、新的部署。 新的发展阶段和发展目标要求我们必须重新思考下一个五年规划指标体系的设计。 只有设计更加符合发展阶段和发展目标要求的指标体系才能更好地促进经济社会发展转型，推动发展目标的实现。 而构建新的五年规划指标体系必须深入了解现有体系指标存在的问题和不足。1.地位突出且刚性约束过强的经济增速指标限制了发展转型和质量提升。 在“高速增长阶段”， 较高的经济增速在经济社会发展目标中始终处于核心地位， 在五年规划的指标体系中也基本都是排在第一位的指标。“十一五” 规划以来， 五年规划将主要指标区分为约束性指标和预期性指标， 而且将经济类指标都归为预期性指标。 但是在实现经济总量翻番目标（ 即“到二二
5、年国内生产总值比二一年翻一番”） 的刚性约束下， 经济增长指标从名义上的“预期性指标” 变成了实际上“约束性指标”。 比如，“十三五” 规划中经济增长的预期目标是年均超过 6.5%， 但是为了实现 GDP 翻番的目标就必须要求“十三五” 期间经济增速必须超过 6.5%，而且 6.5%往往被社会认为是经济增长年度必须实现的约束性目标。经济增速目标的核心地位和刚性约束使得其他目标尤其是“促转型” 必须让位于短期的“保增长” ， 这在一定程度上限制了与发展转型和质量提升相关的改革和发展举措的落实。2.经济社会结构调整的指标主要反映的是过程和表象，并不能直接反映发展质量的提升过去几十年从计划经济向市场
6、经济的转型使得结构调整始终是经济社会发展的一个重要任务。 无论是“五年计划” 还是“五年规划” ， 结构调整都是经济社会发展的主要目标。 应该说在特定的时期，这些目标对于引导经济结构转型发挥了重要作用。 但随着经济社会的发展，一些结构性指标往往难以真实反映发展质量的提升。 一方面， 一些结构性指标取决于经济系统内部的相对关系， 不能直接反映考察对象效率的改进。 如“服务业增加值比重” 指标从“十一五” 规划开始就一直作为五年规划的重要结构性指标。 从实践来看， 除了服务业自身效率的提升外， 服务业增加值比重的可能源自于服务业价格的提升， 也可能是因为制造业的过快衰落和产业升级的受挫。 统计数据
7、显示，“十二五” 期间服务业比重的提升大部分都来自于服务业价格的提升， 而非增速或生产率的更快提升。 另外， 很多落入“中等收入陷阱”的国家在高速增长结束之后，都经历了由于制造业的衰退而导致的服务业比重快速提升的过程。 另一方面， 很多结构性指标与发展阶段、 基本国情等因素存在较强的关系， 并非越高越好。 如增加值率， 在工业化快速推进的阶段， 分工深化往往使得增加值率出现先下降后上升的趋势。 因而不能脱离特定的发展阶段来要求结构性指标越高越好。3.现有的创新驱动指标更多强调的是创新的数量， 难以准确反映国家的真实创新能力。与以往的五年规划相比，“十三五” 规划大幅度增加了与创新相关的指标，
8、凸显国家对于创新发展理念的重视。 进入高质量发展阶段， 提升创新能力尤为紧迫。 但是从以往规划中涉及的反映创新驱动的指标来看， 部分指标缺乏可比性， 与创新驱动的关系并不直接， 往往难以反映真实的创新能力。 如，“科技进步贡献率” 这一指标的测算主观因素影响较大， 也难以与其他国家进行比较；“互联网普及率” 反映的是一项公共服务， 与创新能力关系不密切；“每万人发明专利拥有量” 指标强调的是创新的数量， 而非质量。 在开放的环境下， 创新能力直接体现为其创新产品的国际竞争力。 竞争力越强， 在国际知识产权交易中获取的收入越多， 支付购买费用（ 支出） 相应越少。4.民生福祉的指标存在缺陷不够全
9、面， 难以反映新阶段人民群众对于美好生活的需要。“十三五” 规划改变了之前三个五年规划中大类指标的排序， 将民生指标由之前排在最后调整到资源环境之前， 这在一定程度上反映新的五年规划越来越关注民生福祉的改善； 同时对于具体的民生指标也进行了精简和改进。 目前五年规划中的民生指标无论从覆盖面还是从测度质量的角度来看， 都存在有待改进之处。 一是就业指标存在明显缺陷。 目前规划的“城镇新增就业人数” 指标本身并不是一个常规的统计指标， 而且由于没有发布就业岗位增加、 减少以及自然离退休和死亡的详细数据，因而无从判断新增就业反映的是真实的就业增长还是就业岗位变换等。 而且随着信息技术的发展， 就业岗
10、位变动的频度明显加快， 仅依据新增就业是难以反映就业的水平和质量。 二是缺少对于生活质量的评估指标。 比如， 指标体系并未反映获取收入所付出的成本， 尤其是时间成本。 还比如， 缺乏反映住房质量、 所享受的公共服务质量的改进指标。5.现有规划指标体系缺乏反映社会差距变化的定量指标，无法体现社会主要矛盾变化对发展提出的新要求。 十九大明确我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 而不平衡发展的突出体现就是较高的社会差距。 近年来，尽管反映收入差距的基尼系数出现了微弱缩小的迹象，但中国的基尼系数明显高于不少发达国家和发展中国家。 全国居民人均可支配收入的
11、中位数只有人均可支配收入的 86%， 意味着多数居民的收入在平均值之下， 收入的平均增长难以反映居民福利的整体改进状况。 而且社会差距不仅体现在个体之间， 还体现在城乡、 区域之间； 不仅表现在收入领域， 还表现在公共服务以及发展的能力和机会等众多领域。 另外， 众多的研究也表明， 社会的不平等不仅直接影响人民的幸福程度， 也影响经济的持续增长和社会的长治久安。 尽管在多个五年规划都提到要调整收入分配的关系， 缩小收入差距， 但是规划指标体系中却并未出现反映社会差距的指标。 进入新时代， 社会主要矛盾的变化迫切需要在五年规划中引入反映社会差距的指标。6.规划指标体系中存在不少“数量型” 和“手
12、段型” 指标， 容易引导“重数量、 轻质量”和“重过程、 轻结果” 的行为在经济发展的初期， 强调数量和过程的指标， 有利于明确发展的任务， 加快发展的步伐， 发展的信心。 但是随着发展阶段的跃升， 在发展规划中继续强调数量和手段的指标， 不利于各级在推动发展中改变重数量、 重过程的倾向， 不利于提升整体的发展质量。 目前的五年规划中不少指标属于反映数量和手段的指标。 如“城镇化率” 指标就属于数量型指标。 尽管“十三五” 规划新增了户籍人口城镇化率指标， 但如果公共服务制度没有进一步改革， “户籍城镇化率” 指标仍然难以反映城镇化的质量。 另外， 还比如，“城镇棚户区住房改造” 则属于手段型
13、指标， 反映的是具体的工作任务， 而非城市住房方面的发展目标， 不能作为反映居民住房质量改善的指标。对“十四五” 规划指标体系设计的建议第一， 让经济增长真正成为预期性指标， 为其他发展目标的实现提供更多的改革和发展空间。 无疑， 经济增长对于中国经济社会的发展仍然非常重要。 但很多改革和发展任务短期内往往带来一定的转型成本， 影响经济增长的短期增速。 过高、 过强的经济增长目标约束往往导致短期内 “保增长” 而限制了改革和发展的“拳脚”。 因此， 建议在新的五年规划中放松或弱化经济增长的目标约束。第二， 用反映经济增长质量的指标替代经济结构变化的指标。 提高经济增长的质量是高质量发展的重要内
14、容。 在当前经济发展阶段转换的关键时期， 尤其需要注重增长质量指标的引导， 否则可能会出现徒有结构变化的形式， 而无经济增长质量提升的基础。 目前五年规划中反映经济结构变化的指标难以反映经济增长质量的变化。 建议采用反映经济增长效率的指标替代经济结构的指标， 如， 单位工时劳动生产率、 增量资本产出比等。第三， 进一步改进反映创新的指标。 创新理念是新发展理念的重要组成部分。 创新是经济社会发展的持续动力， 更是高质量发展的根本要求之一。 新的五年规划指标体系必须更加重视创新指标。 建议从创新成果的国际竞争力的视角出发， 探索设立能够反映国家真实创新能力的指标， 如单位 GDP 知识产权使用费
15、收入等。第四， 增加反映国民生活质量、 发展机会的指标。 社会主要矛盾的变化和高质量发展要求更加关注人民群众的生活质量和参与发展的能力。 另外， 国际上对经济社会发展评价的最新趋势也由关注 GDP 和收入的变化转向更多关注民众福祉， 特别是个体的消费、 福利的变化。 针对 GDP 等经济指标存在的问题， 提出了包含“物质生活状况” “生活质量” “可持续性” 三方面内容衡量经济社会发展的新框架。 建议新的五年规划更加关注人民群众福利的变化， 在指标体系中增加反映国民生活质量和发展机会的指标， 如就业质量指标、 工作休闲时间分配指标等。第五， 增加反映社会差距的指标。 一方面， 社会差距影响人民
16、群众对美好生活的追求；另一方面， 社会差距也直接影响经济社会持续发展。 联合国发布的世界社会状况报告不平等问题事关重大 强调指出， 国家内部持续严重的不平等现象对各国的经济、 社会和政治稳定构成了严重挑战， 群体间或横向不平等导致社会凝聚力的丧失， 加剧了社会的不稳定状态。 历史经验也表明， 不注重发展成果的公平性分享是拉美国家落入“中等收入陷阱” 的一个非常重要的原因。 因此，建议新的五年规划增加有关收入差距的指标，比如基尼系数等。另外， 在具体的指标设计中， 建议新的五年规划指标体系尽量少选择“数量型” 和“手段型” 指标， 而更多地选择反映质量和结果的指标， 使得规划指标体系在落实新的发展理念和实现新的发展目标方面发挥更强、 更好的引导和指导作用。
