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1、 台湾地区农村土地管理促进乡村振兴的探索及启示 戴伟娟摘 要：【目的/意义】通过研究我国台湾地区农村再生行动相关的土地管理相关制度，为我国其他地区促进乡村振兴提供警示和借鉴。【方法/过程】从土地管理制度的视角，探讨我国台湾地区在促进农地规模经营、推动农村产业融合发展、促使人才回流农村、控制农地非农化利用等方面的成功经验和失败教训，并结合我国大陆的土地管理制度，提出政策建议。【结果/结论】研究认为，应充分发挥集体经济制度优越性，推动农地规模经营;放松对农业设施用地的限制，促进农业的现代化;重新界定农业休闲用地性质，促进农村产业融合;创新土地管理，促进各类人才回流;严格限制非农户取得耕地，坚持农民
2、主体地位。关键词：乡村振兴;台湾地区;农村土地管理;借鉴与启示Abstract： 【Objective/Meaning】The land management system related to the rural regeneration action in Taiwan was studied in this paper， in order to provide warnings and references for the promotion of rural revitalization in other areas of China. 【Methods/Procedure】From
3、the perspective of land management system， the successful experiences and failures in promoting the scale management of agricultural land， promoting the integrated development of rural industries， promoting the return of talents to rural areas， and controlling the non-agricultural utilization of agr
4、icultural land in Taiwan region were discussed， and then some policy suggestions were put forward by combining with the land management system in Chinese mainland. 【Results/Conclusions】The results showed that it was necessary to promote the scale management of agricultural land by giving full play t
5、o the superiority of collective economy system; promote the modernization of agriculture by loosening the restriction on the land used for agricultural facilities; promote the integration of rural industries by redefining the nature of agricultural leisure land; promote the return of all kinds of ta
6、lents by innovating the land management; and maintain the dominant position of farmers by strictly restricting the non-agricultural households from acquiring the cultivated land.Key words： rural revitalization; Taiwan; rural land management; reference and inspiration党的十九大报告提出要实施“乡村振兴”战略。2018年2月，中央一号
7、文件“中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见”发布，把农业农村优先发展作为现代化建设的一个重大原则，把乡村振兴作为实现中华民族偉大复兴的一个重大任务，并制定出时间表，提出2020年和2035年的阶段性目标，以及到2050年全面实现“农业强、农村美、农民富”的最终目标。要达到这个目标，需要进一步改革和完善我国的土地管理制度，以适应“乡村振兴”的要求。我国台湾地区2000年开始实施“农村再生”计划，在乡村振兴方面进行了有益探索。因为海峡两岸都实施了“耕者有其田”，农户经营规模普遍偏小，同样存在农业规模经营难题，也都存在城市化工业化带来的农村人才外流、农村发展乏力等问题。因此，台湾“农村再生”计划
8、在乡村振兴方面的探索对大陆各地区乡村振兴具有一定的启示意义。从目前的文献来看，多数文献聚焦台湾地区“农村再生”计划的案例、内容及操作等方面，而鲜有土地管理制度的视角。如赵阳等1通过研究永安社区案例，认为应通过突出文化特色、生态保育、品牌营造、居民参与等方式促进产业融合发展。梅怡明等2从构建连续培育机制、实施公约自主管理、促进产业活化升级以及倡导再生永续发展等方面得出乡村振兴的启示。陈宇鈜等3通过分析台湾地区再生计划，提炼出完善法律法规、发挥农民主体作用、加强人力资源培育、选择差异化道路和绿色发展导向等方面的启示。肖如斐等4从台湾地区休闲农业发展方面，得到健全规划建设的机制化和法制化、加大金融支
9、农力度、扶持农业专业合作社、构筑农业产业链、强化乡村振兴人才支撑等启示。本文从土地管理制度的视角，探讨我国台湾地区在促进农地规模经营、推动农村产业融合发展、促使人才回流农村、控制农地非农化利用等方面的经验和教训，从中获得启示，为大陆实施乡村振兴战略提供借鉴和参考。1 台湾地区农村土地管理促进乡村振兴的成功经验台湾地区在促进农业现代化发展、农村产业融合发展、人才回流农村方面出台了一系列的规定和政策，在利用工商资本资金和技术优势发展农村产业的同时，确保了农民和农场主在农业生产中的主体地位。1.1 促进农业规模经营为避免土地进一步细碎化，提高农地经营规模，台湾地区采取了推动农民购地、放开农地交易，限
10、定最低交易规模、鼓励农地一人继承、鼓励“大农”租赁小地主土地等一系列“小地主大佃农政策”。1.1.1 鼓励农民扩大经营规模随着农村劳动力大量流出，农业出现兼业化、副业化、土地抛荒等现象。台湾地区的土地制度改革举措包括：为扩大农场经营规模的农场主提供购地贷款、推行共同委托及合作经营、加速办理农地重划、推行农业机械化等。土地经营规模从20世纪50年代的人均0.6 hm2增加到20世纪90年代的人均1.1 hm25。1.1.2 鼓励小地主出租、大农承租土地一是冻结“耕地三七五租赁”制度，不再规定最高租赁价格，实行市场化的自由租赁，鼓励小地主出租土地。根据台湾当局“农业发展条例”第二十条第一项规定，自
11、2000年1月28日以后所订立农业用地租赁契约，不适用耕地三七五减租条例。二是鼓励小地主向外出租土地。政策鼓励老农离农。按照“小地主大佃农政策执行方案”的“小地主大佃农基期年农地租赁作业规范”，符合农保年资满5年以上且年满65岁以上的农民，将自有农业用地出租给符合“小地主大佃农”政策的大佃农，每公顷每个月可领取离农奖励金2000元（新台币， 下同），最高上限3 hm2。三是鼓励大佃农承租土地。按照该规范，政府按照种植作物的不同给予符合政策的承租人租金补贴。如按照2015年后的新规定，承租土地的符合政策的大佃农可以享受转（契）作补贴和租用农地改善补贴。对符合产业导向的种植，政府给予不同的补贴力度
12、。如水稻每期作（6个月/期作）补贴20000元/hm2，契作硬质玉米、非基改大豆（含黑豆）、小麦、荞麦、胡麻、薏苡、以草、短期经济林（6年）每期作补贴55000元/hm2，契作原料甘蔗每期作补贴40000元/hm2。如果大佃农为扩大承租农地面积而承租连续休耕的土地，将获得租用农地改善补贴10000元/hm2。四是为大佃农提供包括优惠贷款、设施补助在内的各种优惠。如大佃农长期承租土地，可享租金无息贷款及经营低利贷款等融资优惠措施;“大农”可享低利率经营贷款（利率1.0%，专业农民最高贷款额度为1000万元，农业产销班、农业合作社、农会及农业企业机构部分，每一借款户单一贷款案件最高贷款额度为500
13、0万元）;基础环境改善补助（每公顷补助比例最高不超过50%，金额不超过20000元/hm2）;以及产、制、储、销设施补助（对共同使用设施设备购置费用进行补助，比例原则上不超过50%）;并提供大佃农专业训练及咨询服务，包括农业专业技术培训、企业化经营管理培训，以及经营管理顾问专家咨询服务，为大佃农申请健康安全农产品认证、有机农业认证等辅导和认证验证费用补助。五是对农地闲置进行惩罚。如根据“平均地权条例”第26-1条，农业用地闲置不用，经“直辖市”或县（市）政府报经“内政部”核准通知限期使用或命其委托经营，逾期仍未使用或委托经营者，除另有规定外，按应纳田赋加征13倍的荒地税;经加征荒地税满3年，仍
14、不使用者，得照价收买。1.1.3 限定耕地交易最低规模规定可交易耕地最低为每人所有面积不能低于0.25 hm2。如“农业发展条例”第16条规定，除另有规定外，每宗耕地分割后每人所有面积未达0.25 hm2的，不得分割。1.1.4 鼓励一人继承农地按照传统，台湾地区实行均子继承制度，农地随着继承更加细碎化，为减缓这种趋势，台湾鼓励一人继承。如根据“农业发展条例”第38条，作农业使用之农业用地及其地上农作物，由继承人承受的，继承人如有数人，协议由一人继承土地而需以现金补偿其他继承人的，由主管机关协助办理20年土地贷款。从台湾地区促进农业规模经营的实践来看，通过离农奖励金等政策鼓励小地主退出农业经营
15、，通过购地贷款优惠，以及在农业种植、土地租金、扩大经营规模、农产品认证、农业设施建设等方面提供补贴或补助来促进农地向大佃农集中，通过限定最低交易规模、鼓励一人继承等措施避免土地的进一步细碎化。在促进小规模经营农户退出，土地向规模经营户集中方面具有一定的借鉴意义。1.2 促进农村产业融合发展1.2.1 有利于产业融合发展的设施用地管理在台湾地区，农舍、畜禽舍及农业设施用地均作为农业用地使用，对农业经营设施用地不做特别的规划限制，合理的需求都能得到满足。如台湾的“农业发展条例”（1973年9月公布，2016年修正）第3条第10项规定了农业用地的定义，指非都市土地或都市土地农业区、保护区范围内，依法
16、供下列使用之土地：（1）供农作、森林、养殖、畜牧及保育使用者;（2）供与农业经营不可分离之农舍、畜禽舍、仓储设备、晒场、集货场、农路、灌溉、排水及其他农用之土地;（3）农民团体与合作农场所有直接供农业使用之仓库、冷冻（藏）库、农机中心、蚕种制造（繁殖）场、集货场、检验场等用地。对农业设施用地的管理主要体现在设施兴建的程序和建设规模等方面，并且规定详细，使农民对能否兴建，兴建的规模，政府核查依据等都有稳定的预期。农民不会因为担心设施用地问题而影响农业决策。如按照“农业发展条例”，农业用地上兴建有固定基础的农业设施，应先申请农业设施的容许使用，并依法申请建筑执照。但农业设施面积在45 m2以下的一层楼建筑，以及在农业用地上申请以竹木、稻草、塑胶材料、角钢、铁丝网或其他材料搭建无固定基础的临时性与农业生产有关的设施，均免申请建筑执照。按照“申请农业用地作农业设施容许使用审查办法”，所有农业设施总面积，除另有规定外，不得超过申请设施所
