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1、轻罪刑事政策指导下不起诉的制度转变【摘要】为了实践轻罪刑事政策的基本要求和顺应刑罚轻缓化的趋势，需要对我国检 察机关审查起诉制度进行完善，完善的重点应当包括：扩人不起诉的适用范围；增加附条件 不起诉；构建我国的和解不起诉制度。【关键词】轻罪刑事政策；轻罪；转变一、检察机关贯彻轻罪刑事政策的依据与问题轻更犯罪需要分而治Z,因而各国的刑事政策也往往分为轻罪刑事政策和重罪刑事政 策。我国的轻罪是指具有严更社会危害性、违反我国刑法并应受到以5年有期徒刑以下刑罚 为基础裁量的刑罚处罚的行为，其余的为重罪。在我国刑法，轻罪占全部犯罪的70%-80% 左右。1轻罪刑事政策是指对轻罪在刑事立法上尽量施以非刑罚
2、化、轻刑化和非监禁化， 对于轻罪犯罪嫌疑人或被告人在刑事诉讼侦查、审查起诉、审判各个阶段尽量施以较快处宜、 较轻处罚，对于轻罪服刑人员在监狱处遇小尽量给了在小、低惩戒度监狱处遇、开放式处遇 等更加人性化、人道化、个别化、社会化的处遇，以有利于节约司法资源、降低刑罚严厉性 和犯罪人顺利冋归社会的体现国家宽宥、慎刑情怀的轻缓刑事政策，即“立法更宽缓、程序 更宽简、处罚更宽和、处遇更宽松。”轻罪刑事政策是我国宽严相济刑事政策中“宽”的 主要载体。（一）检察机关贯彻轻罪刑事政策的依据党的十七届五中全会通过的关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规 划的建议提出要“加强和创新社会管理”。践行轻罪刑事政策
3、是实现社会管理创新的重要 内容。这主要包括两个方面：1. 在观念上要重视对轻罪的治理。轻罪和重罪是对立统一、相互依存的，在一定情况 下还可以互相转化。过去，由于对轻重犯罪对立统-关系缺乏深刻认识，因而在犯罪治理 往往只重视对重罪的严厉打击，而不太重视对轻罪的及时处理和化解，使得许多原本比较轻 微的社会才盾升级成为严重的恶性案件。有观点认为：“通过对我国社会治安恶化进行深入 考察，可以发现，轻视轻微刑事犯罪的治理，是我国治安恶化、犯罪率上升的根源。” 3 这是很有见地的。忽视轻罪的治理，将导致社会的流氓化、暴力化倾向，形成严重犯罪的土 壤。2. 在方法上要注重科学性。贯彻轻罪刑事政策，就是要在立
4、法上合理划定轻罪的刑法 圈，并对轻罪配直较轻的刑罚。在刑事诉讼活动，对轻罪案件在侦杳阶段尽量实行轻罪处 分等刑事分流措施，将部分轻罪案件过滤出刑事诉讼程序，而尽量地作为司法上的非犯罪化 处理；在审查起诉阶段，尽量实行刑事和解，力主恢复性司法、积极推行我国刑事诉讼已经 规定的法定不起诉等三种不起诉制度,并试点附条件不起诉，以实现轻罪案件的第二次分流, 只对必须进入审判阶段的刑事案件捉起公诉;在审判阶段,对于轻罪案件尽量适用简易程序, 并尽量判处罚金等非监禁刑；在行刑阶段，对于轻罪服刑人员尽量关押在低惩戒度监狱，尽 量实行开放式处遇，以使其尽快实现再社会化。很显然，通过匕述扌旳施，侦查机关就冇更多
5、 的时间和精力侦查严重犯罪，收集各种实物犯罪证据，减少刑讯逼供现象的发牛；检察机关 就有更多的时间和精力对严重犯罪进行侦查和起诉；法院就对以按照刑事诉讼法的规定，有 更多的时间和精力贯彻直接言词原则，完整履行刑事诉讼程序，加强对犯罪嫌疑人的辩护权 等权利保障；监狱就可以花更多的时间和精力管教严重犯罪服刑人员，以便更好地把他们改 造成能够更好适应社会的新人，减少再次危害社会的几率。所以在犯罪控制上，要冇意识地 在工作中引入“二八”理念，即在工作中必须学会运用20%的司法资源治理好山犯罪总 数80%左右的轻罪；拿出80%的司法资源解决山犯罪总数20%的重罪的治理问题，从而达 到效率与质量的最佳平衡
6、，实现公止价值冃标与效率价值冃标协调统一。4总Z,轻罪量大而质轻，宜轻缓快速处理；重罪量小而质重，宜严厉慎重处理，这是 司法资源配置的必要方略。而社会的文明进步总体上表现为压制型、对抗型社会向和谐 社会的转型；局部而言在于对犯罪/罪犯的相对宽容、谅解，在于治理能力的增强和治理理 念的变革。所以，作为政治、经济集中反应的刑法应通过轻罪而致轻刑，从而带动刑法向轻 缓化、人道化、现代化迈进。为此，中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的 决定明确提出了要“扩大简易程序适用范围”、“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成 年人司法制度，积极推行社区矫正”，等等。这些都是实施轻罪刑事政策的具体措施。
7、为落 实党的部署和耍求，最高人民检察院也出台了一系列体现轻罪刑事政策精神的司法解释 和文件。比如，2006年12月28 H最高人民检察院第十届检察委员会笫六十八次会议集中 通过了关于在检察工作贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见、关于依法快速办理轻 微刑事案件的意见、人民检察院办理未成年人刑事案件的规定等一系列重要文件，作出 了“在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不 诉”、对于符合条件的轻微刑事案件“适用快速办理机制”、对于符合条件的未成年人刑事案 件应“依法作出不起诉决定”等重要规定。各级检察机关相关部门也积极开展刑事和解、暂 缓起诉、社区矫止等体现轻罪
8、刑事政策精神的活动。检察机关是我国的公诉机关和专门法律 监怦机关，理应成为践行轻罪刑事政策的重要部门。（二）检察机关贯彻轻罪刑事政策遇到的问题无庸讳言，在轻罪刑事政策的检察工作实践中还存在着需要改进的地方，主要表现在: 第一，受重刑文化观的影响，在检察工作中不同程度地存在抗诉时“抗轻不抗重”、严格限 定不起诉适用率、不起诉制度的实沌程序过于复杂繁琐等现彖。比如，关于在检察工作中 贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见提出要“保证依法止确适用不批捕、不起诉，改变 不适当地控制不捕率、不起诉率的做法”，正是针对现实问题而作出的切中肯緊的对症良费。 第二，受国家本位思想的影响，在检察工作中过分强调国家和
9、社会利益的至上性，不同程度 地存在轻视犯罪人（当然包括轻罪犯罪人）权利的现彖。比如，我国刑事诉讼法第60 条规定：“对冇证据证明冇犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取 取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而冇逮捕必要的，应即依法逮 捕。”可见，适川逮捕必须同时满足三个方面的要件，即证据耍件、刑罚耍件、必要性要件。 但检察机关在审查批准逮捕时，通常只要求行为人涉嫌犯罪，即了批准逮捕。2008年3月 10 H最高人民检察院工作报告显示，2003年至2007年全国检察机关共批准逮捕各类刑 事犯罪嫌疑人4232616人，提起公诉4692655人，比前五年分别上升2
10、0.5%和32. 8%,也 就是说只冇460039人是未经逮捕直接提起公诉的，占全部公诉案件被起诉人的9.8%,而 这少数的未经逮捕即被直接提起公诉者，除了法律明确规定的因怀孕、哺乳自己的婴儿、严 垂疾病等不适宜羁押的悄形外，其余主要是检察机关自行侦查的、不移交审查逮捕的职务犯 罪人了。这对于轻罪犯罪人來说尤其不公平，因为从判决的结果來看，轻罪案件很多都不符 合批准逮捕的刑罚条件，实无逮捕Z必要。第三，受刑法工具观的影响，在检察工作中还不 同程度地存在刑法就是“刀把了”或惩罚严垂刑事犯罪分了的工具的传统观念，这与轻罪刑 事政策强调的轻罪轻处、人权保护、刑罚轻缓等理念存在矛盾，轻罪刑事政策得以顺
11、利制定 和实施的法治和人文背呆有待进一步强化。上述最高人民检察院工作报告显示，2003 年至2007年全国检察机关共捉起公诉4692655人，相对不起诉73529人，不起诉案件只占 全部公诉案件的1.57%。审查起诉阶段的不起诉决定是在检察工作最能体现轻罪刑事政 策的举措但在实践中的适用比例叮谓慎Z又慎，观念障碍的消除确实并非一UZ功。 轻罪刑事政策的践行能体现在检察工作的诸多环节，但限于篇幅，本文拟就审查起诉这一我 国检察机关实践轻罪刑事政策的主要环节中存在的问题及完善对策略抒管见。二、以轻罪刑事政策为视角分析不起诉制度实践的不适应性FI前，在检察机关审查起诉中，贯彻轻罪刑事政策授重要的措施
12、就是在审查起诉阶段 切实运川好不起诉制度。但是，尽管我国各级检察机关在不起诉制度方面进行了积极探索, 我国的不起诉制度仍然存在以下问题：1. 法定不起诉的适川范围不够周全。从理论上讲，对如下两种悄形检察机关显然应该 作出不起诉的决定：第一，根据刑法的规定，犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪，如合法行为、 一般违法行为、正当防卫、紧急避险等；第二，有证据证明犯罪行为并非犯罪嫌疑人所实施。 但是我国刑事诉讼法规定的法定不起诉的适用范围并不包括上述两种情形。在实践中， 出现这两种悄形时，检察机关往往采取程序倒流一退回公安机关处理，甚至建议公安机关以 重新侦查的方式处理，而不是直接作出不起诉决定。这种处理方式
13、不仅可能使无罪Z人的权 利或责任长时间处于待确定状态，从而违背刑事诉讼保障人权的口的，而且还会增加司法资源的消耗，违背刑事诉讼效益原则。2. 相对不起诉（也叫酌定不起诉）的适川条件比较模糊。我国刑事诉讼法笫142 条笫2款规定，相对不起诉的条件应当包括“犯罪情节轻微”、“依照刑法规定不需要判处刑 罚”、“依照刑法规定免除刑罚”等三种情形，但是这三种情形Z间到底是并列关系还是选择 关系，不仅在理论上存在较大争议，而R在实践中也比较混乱。例如，有学者认为，相对不 起诉的适川条件必须同时具备“犯罪悄节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除 刑罚”这两种悄形。冇的学者则认为，“犯罪情节轻微”不能
14、作为“依照刑法规定不盂要判 处刑罚或者免除刑罚”的前提条件。有的学者则认为，相对不起诉的适用条件包括三个：一 是行为人行为构成犯罪；二是犯罪情节轻微、不需要判处刑罚；三是依照刑法，可以或应当 免除处罚。5实践中，检察机关出于片面追求刑罚报应功能和“实绩”的考虑，片面追求 起诉率、胜诉率和有罪率，对相对不起诉的适川控制得非常严格。有的检察机关采用了若干 由上至下进行统制的做法，规定不起诉率的上限，进行数字化控制。冇的检察机关把不起诉 率的高低作为考评起诉工作好坏的一项重要指标，最高人民检察院于1998年下发的笫12 号文件甚至强调符合相对不起诉条件的案件（除极个别情况外），均应起诉。而检察官为争
15、 取成绩，保持清誉，避免无谓猜忌，也不是很热衷于适用。6因而，冇观点甚至认为我国 的相对不起诉“形同虚设”。7这样，不起诉裁量权功能的发挥受到极大制约。根据授高 人民检察院工作报告（2008年3刀10 U）, 2003年至2007年，我国检察机关共提起公诉 4692655人,决定不起诉73529人,不起诉人数与起诉人数相比,仅为1.57%。3. 对如何适用存疑不起诉存在分歧。我国刑事诉讼法第140条第4款规定，对于 补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。 理论界对于如何理解“可以” 一词存在较大争议。有观点认为，应将“町以”理解为授权性 规定，即检察
16、机关在起诉与不起诉Z间具冇自主选择的权利。8但也冇观点认为，上述条 文当中的“可以”，并不意味着检察机关冇权在起诉与否Z间作出自主选择，因为证据不足 属于不具备起诉条件的情况，因而不能提出起诉。在此意义上，所谓“町以”一词的表述并 不精当准确，科学的含义是“应当”。理论上的分歧给存疑不起诉的运用带來了一定的难度。 9本文赞同第二种观点，并建议将存疑不起诉归入法定不起诉的范围。4. 不起诉的种类冇待补充。根据我国刑事诉讼法的规定，我国的不起诉冇法定不 起诉、相对不起诉和存疑不起诉三种，国外比较成熟的附条件不起诉（也叫暂缓起诉）、和 解不起诉等在我国还处于试点阶段。所以，我国应该及时、全面总结实践经验，在修改刑 事诉讼法时增加新的不起诉种类，以适应不同类型案件的分流需要。三、我国轻罪刑事政策检察机关审查起诉实践的完善路径1. 扩大不起诉的适川范围。我国不起诉制度的适川范围过于狭窄，不利于轻
