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1、 多校园系统治理视角下的纽约州立大学发展 摘要：纽约州立大学是全美国拥有分校数量最多的多校园大学系统。作为美国公立院校主导组织形式的多校园大学以系统治理为根本特征，这一模式也在纽约州立大学的形成发展中发挥着重要作用。从多校园系统治理的视角回顾其历史演变，分析其现状特征，探索其未来趋势，不仅突出了该大学管理运作的特点，也为研究整个多校园系统的走向问题提供了重要思路。关键词：纽约州立大学，多校园大学，系统治理多校园系统是美国公立高等教育的主要组织形式，全美约有70%的四年制本科生在该类院校就读。而纽约州立大学（The State University of New York，简称SUNY）是其中规
2、模最大的一所，由64所分校组成，包括29所州立院校、30所社区学院和5所合同学院，遍布于州内纽约市以外的各个地区，为当地和全州的社会经济发展做出了重要贡献。纽约州40%的高中毕业生都会进入该校，目前学生数约为41.4万人，占该州高校在读生的近37%。而其布法罗分校和石溪分校更跻身美国著名研究型大学的行列。多校园系统的组织结构是纽约州立大学取得巨大成就的基础，而系统如何在高校治理过程中发挥作用，则是该大学发展中的一个重要问题。一、纽约州立大学系统的发展历程被誉为“当代美国高等教育系统之父”的克拉克克尔（Clark Kerr）和美国高等教育研究专家马利安盖德（Marian L. Gade）将多校园
3、大学系统界定为：由两个或两个以上校园组成、只受某个单一董事会合法管理，以董事会为核心的总校与各分校之间重要职责分工明确的高等教育系统。曾任纽约州立大学总校校长的高等教育财政及相关政策专家约翰斯通布鲁斯（Johnstone D，Bruce）指出，多校园大学由至少两所或以上的校园组成。每所校园都享有充分的机构自治权和内部完整性（如拥有自己的学术评议会、运行程序、课程要求及校园使命），由分校校长领导。所有校园由单一董事会管理，系统也设有一位主要的负责人，与分校校长相对称为总校校长，并对董事会负责。多校园大学与以下两类高校系统尤其需要加以区分，其外部特征虽类似，都由多个校区组成，但内部运作与治理结构却
4、并不相同：一类是旗舰校园管理下的大学系统，由主校和分校（非主校）组成，分校校长接受主校校长的领导；另一类是在全州范围的组织协调下，由设有各自董事会的独立院校或大学系统组成的体系。这两种高等教育结构都缺乏多校园大学独有的特征，即独立的系统领导人，当然，在一定情况下这两种体系有发展成为多校园系统的可能。多校园大学系统的形成既可能源于某所高校自身的扩张发展，也可能来自多所已存院校的重组合并。前者更多出自院校本身扩充的意愿，后者常常依靠政府等外在力量的推动。纽约州立大学正是在州政府的倡导和支持下才逐渐建立发展起来。政府既为大学系统的发展注入动力，但又在一定程度上限制了高校的灵活性，可以说纽约州立大学的
5、发展既是系统内部不断追求卓越的过程，又是从系统外部争取自治权的历程。回顾其60年的历史，大致可分为以下三个阶段。（一）扩大规模，发展数量：1948年建校至20世纪70年代初期二战结束后，面对因州立院校数量不足、分布狭窄且私立高校招生在宗教种族方面颇多限制，而导致的高校适龄人口和退伍军人的大量教育需求无法满足的情况，纽约州政府决定设立一所校园遍布全州的公立大学系统。1948年纽约州立大学应运而生，由23所原来彼此独立的公立大学和3所曾为私立高校的学院组成。大规模的扩张则始于1957年，通过建立新院校、增加新专业和扩大招生人数，纽约州立大学发展成为全国最大的多校园系统，一度达到72个校园。纽约州立
6、大学自建立之初就缺乏法定的独立地位，而是委身于州教育厅之下，一般属于董事会权限的课程、教学标准以及入学等事宜都要提交给州委员会批准。直到建校5年后，其董事会才摆脱了“临时”地位。但系统内部治理模式的雏形在当时已经形成，如系统董事会对州立院校的直接管理、对合同学院的普遍监督以及和地方政府共同治理社区学院。同时，大学也为争取自治而开始努力。20世纪60年代，在赫尔德委员会的推动下，纽约州立法加强了董事会在制定大学总体规划中的作用，相应限制了州委员会相关的权限，并结束了纽约州立大学向教育厅提交预算的历史。（二）重视内涵，提高质量：20世纪70年代初期至90年代初20世纪70年代开始的经济危机减少了政
7、府对纽约州立大学的财政拨款，迫使学校取消了一些教育计划，减少了招生人数并裁减了部分教职员工。1975年，纽约州立大学的分校总数减至64所，8所纽约市的社区学院划归市立大学。预算问题减缓了纽约州立大学的前进势头，但也促使学校从外部数量扩张走向了内部质量提高。70年代开始，纽约州立大学的发展重点已从开办新校园实施新计划转移到完善内部建设和提高管理工作的质量方面。80年代的总体规划突出了大学在研究生教育和科研工作方面的作用，把确保教育计划的质量和服务于多样的学生群体放在首位，同时继续关注公共服务的水平，并不断提高到新层次。在这20年的发展历程中，对灵活性管理的呼唤一直是迫切的议题，并因财政危机而日益
8、凸显。20世纪80年代中期，在大学的呼吁下，立法机关赋予了董事会更多的执行预算和重新分配资源的权力，尤其是人事、采购和合同管理方面的权限。1990年，州立法委员会重新界定了系统和分校的管理责任，总校及其校长的行政权力得以加强。（三）强调效率，追求优秀：20世纪90年代初期至今20世纪90年代初期，因纽约州卫生保健、社会福利、罪犯惩教等支出的再次上升，致使已受到削减的高等教育州政府拨款再受影响，但伴随经济衰退的结束拨款又适度增加并逐渐恢复到正常水平。同时，纽约州立大学也越来越善于从多渠道如慈善捐款、科研合作和社会服务等方面筹措资金。这一阶段大学在提高效率充分利用现有资金的基础上，日益强调卓越，把
9、追求优秀作为生存发展之道。对优秀的重视不仅表现在教学、科研和服务等方面，也体现在行政管理之中。长期存在的“过度管理”问题虽得以改善，但未根本解决。大学在财产使用、资金审计和物资采购等方面依然受到诸多不必要的限制，这阻碍了效率的提高，影响了对卓越的追求，自然也成为纽约州立大学今后改革的方向。二、纽约州立大学系统的结构与功能在系统治理过程中，结构的确立为系统功能的发挥奠定了基础，而功能的实现则为系统结构的稳定提供保障，二者互为依托。多校园系统总校协调分校自治的结构和沟通政府督促高校的作用在纽约州立大学身上得到了集中体现。（一）纽约州立大学系统的结构多校园大学的系统层次即总校结构一般包括系统董事会、
10、总校校长及其领导下的系统或中心行政管理机构。这种模式一方面有助于在分校间达成协调和平衡，另一方面又有利于以统一的声音与州政府及立法机关沟通交涉。纽约州立大学在系统层面也采取了这一通行的治理机构。1.系统董事会纽约州立大学系统董事会由17名成员组成，其中15名获州参议院批准并由州长任命，其余2名分别来自学生会和教授会。但并非每次会议都需全体出席，一般处理事务的法定最低人数为8人。董事会下设执行委员会，由不少于5名的董事会成员组成，学生代表是其中之一。执行委员会负责于董事会休会期间，在规定的职权范围内处理大学日常事宜。董事会主席和副主席也由州长任命，主席是所有董事会下设委员会的法定成员。2.总校校
11、长及其领导的系统行政管理机构作为纽约州立大学的首席行政官，总校校长对董事会负责并执行其决策。校长在教师、行政人员和职员间分配任务和职权，并在必要时组成特别委员会，具有向董事会提交年度报告的职责。为协助总校校长工作，纽约州立大学还任命了7位副校长，并设立了一系列办公室，以分管学术、人事、财务、法律等不同方面的事务。目前中心管理机构有近550名的雇员，分别负责系统自身的管理和大学范围的服务。在系统董事会的领导下，29所州立院校仅设有校园委员会，监督学校内部的运行。委员会成员由州长任命，并接受系统董事会的监管。30所社区学院因与当地的密切联系，而普遍设立分校董事会，由当地政府和州长联合任命。系统董事
12、会和中心管理层负责对社区学院的协调监督，并保有对其资金预算和学术计划的审批权。3.纽约州立大学研究基金会和建设基金会作为独立法人实体的研究基金会和建设基金会，在大学运转中发挥着不可或缺的作用。研究基金会1951年获得经营许可证书，主要帮助大学完成教育使命并负责管理获得资助的研究计划。该基金会不接受州政府的拨款，也不是州立机构。1962年，纽约州立法赋予建设基金会以独立的公益法人实体身份，其主要在大学资金项目实施方面发挥领导作用。但该委员会一直作为州的代理机关工作，不仅董事成员由州长任命，且合同契约也受州法律、预算和审计部门的批准监督。（二）纽约州立大学系统的功能系统功能存在的意义在于其超越了分
13、校作用之合。正如曾任纽约州立大学副校长的约瑟博克（Joseph C. Burke）所言，大学系统应在分校不能、不应或不会涉及的方面行使功能。纽约州立大学系统的功能主要体现在以下几个方面。1.制定系统发展规划，把握总体发展方向，在追求集体利益最大化的同时，广泛适应各个分校的具体情况纽约州立大学自建校起，其系统董事会就把规划作为最主要的责任之一。1950年，系统董事会正式通过了大学的第一个总体规划。自此以后，董事会每四年就要向州长及州委员会提交计划，每两年还要对规划进行修改并提交进度报告。实践证明，总体规划是大学发展的可靠保障，是不同时期高校指导思想的集中体现。规划的制定实施需要总校和分校的共同参
14、与，如纽约州立大学2000年：对新世纪的构想这一规划的贯彻就强调系统和分校园的一起努力：在第一阶段，系统设置全局性的总体目标；第二阶段，各校园在总目标的指导下结合自身情况形成具体规划并予以执行。2.负责大学人事管理，培养、任命、监督并在必要时罢免系统中包括总校和分校的主要行政人员由系统董事会提名、经州长批准后产生的纽约州立大学总校校长是整个系统运作的最高执行官，分校校长的任命必须经过总校校长的批准。在州立学院委员会、社区学院董事会和合同学院所在的康奈尔和阿尔弗雷德大学提名各自的校长后，总校校长和系统董事会拥有最终任命权，并每5年对其进行一次评估。总校校长一般每年会同系统其他高级管理人员与各分校
15、校长见面2次，并通过多种方式与各校园负责人保持密切联系，还会定期访问各分校校区。3.发挥整体效益，利用规模经济和集团效应为各分校提供服务，包括一些分校无法独立完成必须借助于系统才能实现的任务不论是在学术事务方面还是行政管理方面，系统都能充分发挥其整合沟通的作用。纽约州立大学的64个分校，既有博士学位授予大学，又包括社区学院，这为学生院校间的流动和高校联合开展教育项目提供了便利。目前大学正努力把个别校园间的转学协议发展为系统范围内的衔接计划。系统集中向州提出预算后再在分校间分配，不仅有利于争取更多的资金，而且可以在一定程度上避免分校的恶性竞争和系统的内部损耗。4.协调政府与分校间的关系，促进双方的了解与沟通，即向州政府表达分校的意愿，向分校传达州的要求系统代表分校向政府提出大学的要求，不仅为当局处理问题提供了方便，而且也能通过发挥集体力量为学校争取更多的利益。系统在把对资源的强烈需求妥善表达出来的同时，还要保护学校免受不当政治行为的干扰，并在双方发生矛盾冲突时充当缓冲器的角色。系统除了为分校代言以外，还有责任向院校传达州的要求，并监督学校是否合理使用州的各种资源。纽约州立大学的政府关系中心办公室就负责与各级政府、立法机关以及州委员会一起处理重要的财政预算和相关法律问题。三、纽约州立大学系统的发展趋势
