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1、 多学科视角下高校去行政化路径 摘要：我国高校行政化不是短时间突然出现的权力变异，而是我国大学长期存在的痢疾和沉疴。因此，有必要拉长我们看待问题的视线、拉宽我们看待问题的视角，把高校去行政化的路径放到法律、政治、管理、经济、文化等多学科背景下加以审视，才能更清晰地看清问题症结，探寻其消解之道。关键词：多学科，高校去行政化，路径一、法学视角下高校去行政化路径（一）修订高等教育法，为消除政府对高校的行政化提供法理依据我国高等教育虽有高等教育法，但是高等教育法八章六十九条主要规定的是高等学校的自主权力，没有对政府的管理权力范围做出明确界定。因此，只有通过修法之路，在宪法高度上，界定清楚大学与政府的关
2、系，明确政府和高校的职权范围和合理边界，确立政府与大学互动的基本框架，为政府权力找到适合的归属地，才能从法理上排除政府对大学权力扩张的可能，进而在高校外部消除政府对高校管理的行政化倾向。修法的关键点是让政府权力由直接干预转归宏观调控本位。政府对高等教育宏观管理的职能就是调控和服务，此即政府管理高校的边界。主要应体现在规划与立法、拨款与筹款、评估与监督、制定各级各类高等学校设置基准等。（二）制定大学章程，为消除高校内部行政化提供法理依据大学章程的主要功用是规制大学权力运行，是连通国家法律和学校内部规则的中介，是大学治理的“宪章”，既可调整大学的外部关系，也可调整大学的内部关系1。可是，截至201
3、3年9月，除了提请核准章程的6所，全国1600多所公办高校中完成章程制定的仅有几十所2。我国高校大学章程的缺位加剧了高校行政化。我国高等教育法第二十八条对大学章程的事项做了明确规定，而其中的“内部管理体制”就是用来界定高校内部权力关系及其应然的运行的。可是，现实是我国高校没有大学章程或者有但流于形式，更谈不上对学术权力、行政权力之间边界的划分问题，那么行政权力在实际运行中就处于无疆界状态，行政权力对学术权力的僭越自然不可避免。因此，大学制定大学章程实际上是把大学内部学术权力和行政权力的运行纳入到法理思考，将大学内部治理提高到法律高度。必须指出的是，“大学章程需经过与主管政府同级的立法机构审批，
4、其修改也必须经过相应程序并经相同的立法机构审批，使其具有法律效应，不会因学校和上级政府的领导更换而存废”3。具体地，在致力于消除高校内部行政权力泛化方面，大学章程制定上有两个关键点：其一，明确大学主权在师生。其二，划分高校内部学术权力、行政权力边界。二、政治学视角下高校去行政化路径（一）在理清学术权力与行政权力关系的基础上推行行政权力清单制度1.在学理上理清学术权力与行政权力的关系。伯顿克拉克认为现代大学本质是围绕学科和行政单位进行活动的矩阵型组织4。据此，笔者认为，对应地也就会形成两种权力矩阵：学术权力和行政权力。具体可从概念、格局、特征、作用方式、目的、相互影响等方面进行这二者关系的梳理5
5、。总的来看，大学内部客观存在学术权力和行政权力共存格局，二者各有存在的合理性和局限性，不可偏废一方或替代一方。2.推行高校内部行政权力清单制度。划分高校内部学术权力、行政权力的边界是可能的，并且可以从目前我国行政领域的一些新举措找到可供借鉴的具体方法。我们知道，党的十八届三中全会审议通过的全面深化改革若干重大问题的决定，明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”的要求。2013年11月22日广州市行政权力清单首先发布，涵盖广州市48个行政单位、3705项行政职权正式上线发布并接受社会监督。广州的具体做法是：首先，全面清理现有行政职权，摸清权力底数，厘清职权关系，
6、核准界定各项行政权力，编制行政职权目录，同时建立了行政职权动态清理机制，确保职权目录的时效性、权威性和准确性。其次，依托各级各部门网站等建设规范行政权力公开运行专栏，统一公开全市行政职权目录、行政执法自由裁量权细化量化标准和部分执法结果。且以科技为支撑，通过电子监察系统与执法单位业务系统无缝对接，主动获取最新数据进行分析，对异常情况进行预警和纠错，实现了对行政权力的实时在线监察。再次，公布行政权力运行流程图，民众可以通过上网查询行政权力清单了解到每项职权的实施单位、职权名称、职权依据等信息，一目了然发现行政执法人员是否依法行政6。受此启发，笔者认为要对高校内部行政权力泛化进行规范与制约，也可以
7、按上述思路推行行政权力清单制度，让行政权力清楚自己的运行轨道并在自己的轨道上有序运行，真正为大学这一学术组织“保驾护航”。（二）改变行政权力单一中心的集权结构，建立权力多中心的制约结构尽管我国大学的权力结构表现出明显的行政化特征，但高校内部客观上存在多元的权力和权力主体，如政治权力、行政权力、专业权力、学生权力、市场权力等。高校存在的多元权力和权力主体为改变行政权力单一中心的集权结构，建立权力多中心的制约结构铺垫了基础。制约结构是指权力与权力之间相互制约，是不同权力主体之间通过彼此钳制的关系形成权力之间的相互约束。制约结构的特征明显：在权力主体间的地位方面，制约结构中各权力主体的地位是大致平等
8、或不相隶属的，不同的权力主体在各自的权力领域内具有最高决定权，各自行使规定的权力。不仅如此，各主体还拥有相应的抗衡另一方强制性的权力。建立在权力分离基础上的制约结构通过构建地位平等和彼此制约的权力组合，实现权力主体之间的彼此约束；在权力运行方向方面，制约结构中权力按一定的规则分离，并在权力主体之间建立相互约束关系。这种关系侧重于双向性，权力主体之间互为制约主体和制约客体，在这种情况下，一般不存在不受约束的权力；在权力运用的方式方面，制约结构强调制约的基本目的是为了保障权力运行的正常化和合法化，要求权力行使者在设定的法制轨道内行使权力，同时任何权力主体都无法脱离被约束的状态，这具体要在高校内部建
9、立起权力多中心的制约结构，理论上要处理好以下几个方面：1.分权。分权是制约的前提。只有将权力分立为若干部分并由不同的人员和组织掌握，才可能形成权力间相互独立、相互平衡的态势。具体地，要重新界定政治权力、行政权力、专业权力以及学生权力在大学中的地位和作用并在不同利益相关者之间合理分配权力，形成权力多中心的基本格局。2.平等。要明确各权力主体在各自的权力领域行使权力的地位平等或不相隶属。高校各权力主体在各自的权力领域内具有最高决定权，各自行使规定的权力。3.共治。完善由多方人员组成的委员会。在校级层面上加强评议会、校务委员会、教代会等的实际运作；在学院（系）层级上，加强一些集体代表性机构，如院（系
10、）学术委员会、院（系）教授委员会等；在校外力量参与决策方面，应健全、完善高校董事会。这样，引导多元权力主体参与到高校决策中，降低内耗，提高效率。（三）权力重心下移学术权力结构有底部沉重的特征，即是说学术权力比较充分体现和发挥作用的地方在系、讲座或教研室8。为此，要进一步改革高校管理权力分配结构，扩大中下层组织的管理权限，特别是应根据中下层组织与学科、专业活动联系紧密的特点，向中下层组织下放学术及相关事务的管理权，使之在学术及相关事务的管理上，拥有较大的决策权。三、管理学视角下高校去行政化路径（一）改革政府教育行政管理体制和高校内部的行政管理模式高校为去行政化改革必须改革政府教育行政管理体制，而
11、这首先有赖于在外部理清政府和高校的关系。过去政府基于理想化的认识，认为政府无所不能。在“万能政府”（omnipotent government）理念下，政府在高教领域也很自然地充当着“全面领导者”的角色，集举办者、办学者、管理者多重角色于一身。可是，事实上，政府不是万能的，不是绝对完美的，在一些情况下也会出现“政府失灵”（government failure）。为此，政府在与高校关系的定位上应该实现一个根本转变：从全能政府到有限政府（limited government）。在有限政府的定位下，政府再来简政放权，有计划、分步骤地向高校赋权，推行政校分开，管办分离，由原来的控制转为监督，以法律法规
12、保障政策的稳定性才可能真正成其为可能。而在高校内部，必须彻底取消我国高校行政级别管理制度，全面推行高校行政人员“职员制”，建立和健全与之相配套的职级制度，其晋升以工资级别为标准。具体地，可采取年功序列制，按照工龄和绩效考核来发工资9。校长应当通过公开竞争或教工推荐的方式，由教授委员会聘任；取消行政人员在担任行政负责人期间评聘学术职称及参与竞争性的学术活动，防止行政资源占领和瓜分学术资源，让行政回归服务本位10。（二）完善治理结构大家知道，美国大学校长没有任期的限制，权力较大，但却很少出现行政权力无限扩张的现象。原因之一在于美国大学中存在着相对完善的治理结构。校长一要对董事会负责，接受董事会的质
13、询、任命与罢免；二要遵从评议会的程序化的制衡，即关于教学和学术的重要决策，都要有评议会的决议。受美国经验的启发，笔者认为我国高校要去行政化需要在治理结构方面作出以下新的安排：1.建设学术权力运行的刚性载体评议会。评议会的设置实有必要。评议会由教授或以教授为主的学术人员组成，通常被看做教授在大学治理中承担重要角色的组织结构，是大学学术权力的代表和象征，是大学学术决策性机构而非学术咨询性或审议性机构。它扎根于学科专业，对课程、教师晋升、终身任期制以及学术标准等方面拥有权力。以保证学术标准得到贯彻，学者所从事的学科得到发展，教师、科研人员的学术权力得到保障作为其价值追求。笔者以为，评议会的产生有两种
14、思路：（1）新建而来。好处是像朱自清先生所描写的春天“从头到脚都是新的”，问题是新建的评议会与旧有的学术委员会如何区分与“兼容”。（2）改造而来。对我们目前已有的学术委员会进行改造，植入西方高校评议会的有益设计，使其从目前咨询性、审议性机构真正转变为学术决策机构。2.加强高校董事会建设。高校董事会是受公司治理结构的启发而出现的。它是发达国家高校的基本治理结构，在高校内部治理中行使最高决策权。迄今为止，我国已有200多所高校建立了校董会，可是我们的校董会还属于高校与其它企事业单位组建的松散协作组织，没有进入高校管理层，只具符号意义。因此；要对我国目前的校董会进行改造，加强其自身建设，让其进入高校
15、管理层发挥应有作用。高校董会作为政府与高等学校之间的“缓冲地带”，能够起到协调政治权力、行政权力和学术权力的作用，对于防范行政化有积极意义。主要体现在：其一，实现政府对高校的间接管理。校董会的设置能够替代原来教育部的部分直接和具体的管理职能，降低中央政府对高等学校直接管理的强度，可以使教育部职能转移到宏观管理上，统筹规划和协调管理，合理配置教育资源，保障教育公平，真正实现高等学校自主办学11。其二，可以一定程度上平衡学术、行政两种权力。完善的高校董事会作为高校内部治理结构的最高权力结构和决策机构，统辖高校内部学术、行政两种权力，有力量调节、制衡高等学校内部学术权利与行政权力，既防止和纠正以行政权力代替学术权利的行政化倾向，又维护行政组织的合理权限，制约学术霸权。其三，校董会是我国大学章程的制定主体。大学章程是约束大学利益相关者的协议性契约。因此，大学章程应通过各利益主体共同参与、协商而达成。从国际经验来看，大学章程的制定主体是董事会，董事会根据批准建校的公法或特许状，制定自己的章程或管理条例。我国可以通过建立一个吸纳来自政府、社会各界、高校内部各利益相关主体广泛参与的“中国式”的校董会来行使大学章程的制定权12。四、经济学
