多重制度逻辑冲突下的教育政策制定过程研究以美国伊利诺伊州高等教育绩效拨款政策制定过程为例 2.分阶段渐进式协商Hall认为，政策可以分为三个层次——政策目标、政策工具和政策的精确设置，[14]各政策要素所具有的制度要求并不是同等重要的行动者会根据制度要求的高低来分别进行行动，以确保获得最低限度的合法性[15]对伊利诺伊州案例进行分析我们可以发现，绩效拨款政策不是一次性制定完成的，而是分阶段、渐进地展开的在政策的第一阶段，政策制定者首先就分歧较小的政策目标和工具问题——即是否采纳绩效拨款模式以提高大学升学率这个问题进行商讨在达成个一致意见后，政策制定者通过法规将第一阶段形成的共识性意见和下一阶段的政策目标确定下来在政策的第二阶段，政策制定者们开始着重解决经费比例这个问题而分歧最大的绩效指标设定问题被留到第三阶段，不过由于用于绩效拨款的经费比例较低，在某种程度上降低了这个阶段的矛盾冲突可以看到，伊利诺伊州绩效拨款政策的制定采取的是分阶段渐进式协商的方法，首先就分歧较小的问题达成一致意见，在此基础上将共识性意见通过政策法规确定下来，再对分歧较大的问题一步一步进行协商解决，从而减少了政策制定初始的阻碍。
3.利用策略空间和相应的策略行为达成各方在关键问题上的妥协所谓策略空间，是指政策对象为了获得行政合法性或满足自身的政策需求，通过采取策略行为而发现和利用的、由政策系统结构性制约所决定的合法性条件[16]它是政策制定者可以利用的具有弹性的谈判和协商空间面对不同的策略空间，行动者有不同的策略行为美国学者Oliver曾提出，组织面临制度压力和结构性矛盾时会采取五种策略，分别为：默认或遵守；权衡、商议或谈判；隐藏或回避；直接抵抗；影响或控制环境[17]在伊利诺伊州高等教育绩效拨款政策制定的案例中，政策制定者根据策略空间的不同，采取了差异化的策略性行为对于政策目标和工具——即是否采用绩效拨款模式提高大学升学率这个问题，由于受到联邦政府和其他各州合法性压力的影响，州政府、议员、外部基金会和商业组织的态度比较坚决，可协商的策略空间较小面对这样的情况，一些大学管理人员和教师代表虽持质疑态度，但仍采纳了默认和遵守的策略，转而将主要注意力放在了政策细节制定上对于经费比例这个问题，政策推进者，州政府、议员、外部基金会和商业组织希望有高一点的经费比例用于绩效拨款，而大学则希望尽量降低经费比例，减少绩效拨款政策对大学的冲击。
经费比例这个问题全美各州做法不一，因此双方有较大的协商空间与此同时，这个问题对于政策的实际影响至关重要，而各个大学代表的立场又比较一致，因此在这个问题上，大学代表采取了直接抵抗的策略，教师工会AFT则表达了更为激进的态度，他们发表了公开批评性声明并表示要罢工在这样的情况下，州政府和议员等外部利益相关者妥协，各方商定用于绩效拨款政策的经费比例定为0.5%绩效指标设定是各方博弈的一个重点问题面对这个有较大策略空间的部分，政策制定者们采取了商议和平衡的策略在这个阶段，博弈主要发生在大学内部，大学在这个时期分裂为两大团体：一是以伊利诺伊大学为代表的研究型大学团体，它们的毕业率和保持率较高，在绩效拨款中处于比较有利的位置；二是以芝加哥州立大学和社区学院为代表的教学型大学，他们选拔性较低、生源质量较差，因此毕业率和保持率都较低由于涉及弱势群体的受教育权问题，一些关注弱势群体的社会组织也成为这部分大学的支持者这个时候，外部权威性部门尤其是伊利诺伊高等教育委员会成为两大团体的中间协调者为了缓解两者之间的冲突，政策制定者首先对大学进行分类，不同类别的大学采取不同的指标权重其次，为了满足研究型大学的需要，将“科研和服务支出占全部支出的比重”纳入了指标体系。
再次，为了满足州立大学和社区学院的需求，通过对弱势群体进行加分、加权，对绩效拨款方案造成的倾斜予以调整最后，在绩效指标的权重上，委员会采取了一个灵活的解决方案，让各个学校根据自身的情况，自己给自己赋予不同权重这个做法化解了各方的博弈，也使得绩效指标的权重设置更具灵活性4.将再分配型政策转变为符号性政策，降低政策的初始难度美国学者Lowi曾对政策进行过一个分类学的研究，他按照政府强制的可能性和政府强制的适用性两个维度，区分出了四种政策类型：分配、规制、再分配和构成性政策[18]他认为不同的政策有不同的权力场域，每一个权力场域都会发展出自己独有的政治结构、政治过程、精英和团体关系[19]绩效拨款政策原本是一个再分配型政策，因涉及资金在不同社会群体之间的的转移，因此在制定环节出现冲突和争论的可能性要更大然而，在政策制定的过程中，政策制定者通过降低拨款比例，使用绩效指标和权重进行调节等方法，使再分配型政策转变为了一个符号性政策根据IBHE的计算，采用新方案之后，各个学校获得的拨款额仅有+0.1%到-0.1%（也就是+7万美元到-10.1万美元的差别），这对于一个学校的财政拨款总额来说是微乎其微的。
⑧这样的政策暂时性不会对大学的经费分配造成特别大的影响，降低了政策制定与执行的难度，但同时又表明了政府对大学绩效进行问责的态度和立场，引导大学将毕业率和保持率作为自己的重要目标5.建立政策的自我纠偏机制2014年，伊利诺伊绩效拨款法案正式开始实施在这之后，在IBHE的组织下，伊利诺伊州又组成了绩效拨款修订委员会绩效拨款修订委员会的做法最早源于田纳西州1979年的绩效拨款方案当时，田纳西州组成了一个由高等教育委员会和各大学代表组成的修订委员会，每五年对绩效拨款的指标、权重等设置进行一次讨论，以使政策能更符合州经济社会和高等教育发展的实际情况这个做法得到了很多州的效仿，伊利诺伊州也设立了绩效拨款修订委员会，这个修订委员会主要由IBHE和公立高校管理人员组成，这些人员既是政策制定与修改者，又是政策执行者因此这个机制不仅使政策更具灵活性和弹性，更好地适应制度环境的需要外，也为政策制定各方留下了一个自我纠偏机制，使一些博弈行为可以延续到之后进行四、对我国教育政策制定和执行的启示在我国的教育政策制定和执行过程中，多重制度逻辑冲突的情况也不可避免，一方面，教育自身运行的逻辑常常与一些外部的制度逻辑比如市场逻辑、行政逻辑相冲突；另一方面，教育政策自身所存在的竞争性价值，比如公平、效率、质量等之间也常存在矛盾。
[20]因此可以从以下方面着手，提升政策制定的效率和合理性：1.重视教育自身的运行逻辑和价值取向，慎重对待市场逻辑和行政逻辑对教育政策的影响市场逻辑和行政逻辑对教育的渗透是教育政策制定中出现价值冲突的一个重要原因学校与企业或政府不同，它具有目标的多元性、过程的模糊性和结果的不确定性等特点，因此用市场的逻辑或行政的逻辑去要求教育，就有可能出现政策效果偏离或扭曲等负面结果，因此教育政策的制定应在尊重教育自身逻辑和价值的基础上进行2.充分识别潜在的政策冲突对象，充分调研其利益诉求，并纳入政策目标的考量之中一项教育政策所牵涉的制度环境是复杂的，而政府部门所秉持的外在价值又常常不可避免地与教育实践相冲突，因此在政策制定过程中对政策运转所处的制度环境、与政策相牵涉的部门和人员的利益、态度和价值观等问题进行深入调研和分析，由点及面地渐进展开，将会在一定程度上规避政策与教育实践之间的矛盾3.创新政策协商机制，转变政策主体，使政策对象成为政策的参与者或制定者，充分发挥基层行动者提出政策方案的创造性同时，也可以将政策目标与政策反对者的倡议纳入政策议程，形成更多的政策共识，有助于政策实施和目标的达成4.建立政策效果追踪和自我纠偏机制。
即使在政策制定阶段有十分全面的考虑，但由于制度逻辑的潜在矛盾难以完全消除，因此在政策执行阶段仍可能出现政策目标偏移、政策执行不到位等情况，因此，应建立一个政策制定-政策执行-政策效果追踪与反馈-政策调适的科学系统，及时发现政策目标的偏移并进行相应调整注释①⑦资料来源于笔者于伊利诺伊州田野调查时收集的政府文件资料：Report to The Governor，the Honorable Pat Quinn and members of the Illinois General Assembly， 2010.②⑧资料来源于笔者于伊利诺伊州田野调查时收集的政府文件资料：Illinois Higher Education Performance Funding Model， 2013.③④⑥资料来源于笔者于伊利诺伊州田野调查时收集的政府文件资料：Illinois Public Agenda Task Force Summary of first meeting minutes， 2008.⑤资料来源于笔者于伊利诺伊州田野调查时收集的政府文件资料：The Illinois Public Agenda for College and Career Success（Final report， 2008.参考文献[1][8][20]涂端午.权威分裂，价值冲突，反控制——高等教育政策制订中的主要问题分析[J].教育发展研究，2010， （7）：22-27.[2]Emrey-Anas， M.Higher Education State Funding Trends and Policies on Affordability. Report to the Chairman， Committee on Health， Education， Labor， and Pensions， United States Senate[R]. US Government Accountability Office. 2014.10[3]Montopoli， B..Obamas Remarks on Education. CBS News Political Hotsheet [EB/OL].http：// 2009-03-10[4]National Conference of State Legislatures.Performance Based Funding for Higher education [EB/OL].http：// 2015-09-01[5]National Conference of State Legislatures. Transforming Higher Education-National Imperative， State Responsibility[EB/OL].http：// 2006-10-01[6]周雪光，艾云：多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架[J].中国社会科学，2010，（4）.[7]Friedland， R.， & Alford， R. R. Bringing Society Back in：Symbols， Practices and Institutional Contradictions （C）.InDiMaggio， P.J.，& Powell， W. W. （Eds.）. The New Institutionalism in Organizational Analysis [M]. Chicago， IL：University of Chicago P。