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1、 OECD视野下的高等教育国际化政策分析基于跨境高等教育的视角 （三）跨境高等教育的政策导向157-611415近10年以来，高等教育日益国际化，特别是跨境高等教育出现急剧的增长，越来越多的学生选择到海外学习，或者在他们自己的国家参加外国教育项目，或者利用因特网学习其他国家大学的课程。促进这种发展的因素主要有：促进互相理解的愿望；经济全球化背景下技术工人的移民；产生额外的学校收入；在本国生产更多受过教育的劳动力的需要。根据上述反映国际化的政策刀：具以及根据不同学者如阿特巴赫、路拉特、卡明斯、戴维等及国际组织如OECD和UNESCO等所关注的影响国际学生循环流动的拉动和推动因素分析框架，可以界定
2、出四类跨境高等教育的主要政策导向，通过这些政策导向来描述当前的高等教育国际化政策。1.互相理解型政策导向。这种政策主要强调政治、学术、文化和发展援助的目标，鼓励国内外学生学者通过奖学金项目和学术交流项目进行流动，并支持在教育机构之间建立学术伙伴关系。这种方式通常不以大量招收国际学生为目标，目前采用这种方式的国家主要包括日本、墨西哥、韩国和西班牙。欧盟的苏格拉底伊拉兹马斯项目（Socrates-Erasmus Program）也与这种方式类似，包括学生和教师的交换、欧洲教育机构和设备的互联以及合作开发研究项目。2.技术移民型政策导向。与增进互相理解的政策目标重叠，但更强调国际学生选择性招募，以吸
3、引优秀的学生到东道国的知识经济领域工作，或者提高东道国高等教育和研究部门的竞争力。奖学金项目可能仍是一项主要的政策工作，但是补充性的工具还有国家在海外积极发展本国高等教育以及简化相关的签证或移民政策；有时还会推出特殊的服务给予国际学生在国外的学习、生活和语言教学帮助。这种方式受资助的人群是不同的，有的是来自特定地区的学生，有的是研究生，有的是在某一特定领域学习的学生。这种政策导向通常会增加国际学生的数量。采用这种方式的国家主要包括德国、加拿大、法国、英国（针对欧洲学生）和美国（针对研究生）。3.创收型政策导向。与增进互相理解和技术移民的政策目标重叠，但同时还给高等教育服务提供全部学费而不享有政
4、策补助。与国内学生相比，外国学生可以为学校增加额外的收入，以激励高校在国际教育市场上成为“企业家”。在这种战略下，政府通常会赋予学校足够多的自主权，努力确保本国高等教育声誉，并通过质量保障保护国际学生的权益。这种方式通常用会导致付费学生、营利性项目和高校流动数量的增加。这种政策导向还可以通过GATS或其他协定等积极的教育服务贸易谈判政策来减少跨境教育活动中的壁垒。采用这种方式的国家主要包括澳大利亚、英国（针对非欧盟学生）、新西兰、美国（针对本科生）。4.能力建设型政策导向。这种方式把引进他国的高等教育作为建设新兴国家能力的一条捷径。它包括通过奖学金支持国内的公务员、教师、学者和学生参与跨境流动
5、，还鼓励海外院校、项目和学术人员来本国提供商业性的教育服务。从长远来看，这种方式产生了大量学生出口、创收型外国教育项目和机构。国家通过规章制度确保这些项目和高校的跨境流动与国家的经济建设进程相一致。特别是，国家必须保证本国质量保证体系能覆盖国外的项目和高校，从而使引进的教育服务切实为本国发展作贡献。采用这种方式的国家主要包括东南亚、亚洲北部和中东地区的一些国家和地区，如马来西亚、中国香港、中国大陆和新加坡。但到目前为止，还没有一个经合组织成员国采用该取向的政策。采用上述不同的政策导向，会给不同国家的高等教育国际化带来不同的发展道路和结果。这些政策导向不一定是相互协调的，但也不是相互排斥的。其中
6、，增进相互理解是该领域中的传统导向，而其他三个20世纪90年代以后涌现的新兴导向技术移民、创收和能力建设则带有较强的经济驱动力。（四）跨境高等教育的主要政策挑战跨境教育的发展和多样化给政策和高等教育机构带来了很多的问题，如跨境高等教育带来的日益增加的教育资源和机会能否满足日益增长的需要；获得上大学的机会能否被扩大；对学生或政府来讲，学习的成本能否再降低；是自由化导致了私立教育日益重要和高等教育需求上升吗？还有许多富有挑战性的政策问题，如如何使发达国家和发展中国家同样受益于跨境高等教育，等等。虽然跨境教育能帮助发展中国家提高经济、教育能力，但也可能造成人才外流，减少发展中国家的中学后教育的后备力
7、量。另外，跨境教育对国家教育系统，对教育准入、教学质量和政府经费等教育政策会产生什么影响，在把英语作为教育语言的问题上，非英语国家应采取什么立场，等等。对此，OECD政策制定者在制定相关政策日程表时要考虑以下内容13：1.质量和认证。对于跨境教育的输入国和输出国来说，无论是保护学生的权益还是保持他们在海外的高等教育体系的声誉和吸引力，在提高教育质量的问题上有着相同的利益，但跨境高等教育的增长却对此提出一个切实的挑战。世界高等教育体系的多样化、复杂性以及透明信息的缺乏，为低质量的提供者（文凭工厂）、虚假认证和质量保障机构（认证了厂）提供了生存空间。然而国际学生流动、项目和机构流动涉及的质量问题不
8、在国家质量保障和认证体系范围之内。不同的项目和机构流动，例如特许办学、双边合作办学、网络远程学习等带有不同程度的质量风险。尽管这类事情并不普遍，但这种在学生中贩卖（或者购买）假学位的造假行为正在日益成为一个突出的问题，它降低了人们对跨境高等教育的公共意识，损害了人们对学位和资格的可信度。因此，跨境教育的增长对于国际学位的国家认证过程提出了很大的挑战。对此必须做到：第一，通过覆盖跨境教育和商业教育提供者模式的强大的质量保障和认证体系，保护学生权益不受错误信息、低质量教育提供者和虚假资格认证的侵害。第二，资格认证应该在国际范围内都是能够理解和透明的，这样有利于增加海外教育资格的国际有效性和便利性，
9、并简化认可和证书评估人员的工作程序。第三，国家质量保障和认证机构需要加强国际合作，这样有利于互相理解。2.入学机会和公平。跨境高等教育可以为那些不能满足高等教育需求的国家的学生提供更多的接受高等教育的机会。但是，学生流动和海外教育会带来教育公平问题。对于那些有商业动机的院校来说，如果政府和高等教育机构不加强管理，跨境教育的增长可能会导致国际学生取代本国学生的局面。而且，学生流动经费通常是由学生及其家庭承担的，因此，低收入和受教育背景比较低的家庭的学生去国外留学的可能性很小。即使是在美国，少数民族背景的学生的国际流动参与度也较低。从性别角度讲，在亚裔留学生中男性占绝对多数。在许多亚洲国家，男性国
10、际流动接受高等教育的机会比女性更多，反映了亚洲家庭对男孩的教育投资要比女孩子多。接收国和输出国的政府及其他教育利益相关者解决跨境高等教育中的公平问题所采取的措施主要有：第一，通过预算、以考试作为手段的补助金或者学生贷款计划来对参与跨境教育项目的学生提供财政支持。这既会增加教育供给，也会使入学机会更加平等。第二，为来自不发达教育、社会、经济背景的学生提供更多关于跨境学生流动利益和成本的信息服务。3.财政和成本。OECD成员国采用两大战略来为国际学生提供财政支持：第一个战略是为国际学生提供间接的补助金。实际上，只要学校不扩大招生规模，对大学来说，国际学生的教学只代表了边际成本。而且，当某个领域的学
11、生数量减少了，国际学生通过提高师生比来降低高等教育的平均成本和保持教育供给的多样化。间接的补助金减轻了国际学生的经济负担。这种战略依赖于国家/院校之间的互惠原则。第二，战略通常把跨境高等教育置于一个更加宽泛的本国高等教育财政体制和管理体制改革中。除了这种间接补助金的好处，从某种程度上说，国际学生对本国的高等教育体制有着很大的贡献。他们全额的学费有利于大学提高本国的教育和科研能力，同时，也给了这些院校在招收国际学生、更加具有企业家精神、承办诸如项目和机构流动这样以营利为目的的活动等方面以更强大的推动力。为此，企图鼓励由公共财政支持的高等院校招收更多的国际学生或承办跨境商业活动的政府应该做到：第一
12、，给予高校有效的鼓励，包括财政自治和控制使用由跨境商业活动而产生私人资源的能力；第二，给予有效的指导和建立适合的机制，以确保由公共财政支持的高等院校进行跨境商业活动的利益。4.利用跨境教育进行能力建设。从经济角度讲，跨境高等教育对于教育进口国家和教育出口国来说可能同样重要。它能帮助新兴国家、发展中国家和经济转型国家在高等教育领域加强能力建设和满足国内高等教育入学机会的要求，从而最终促进高等教育的发展。学生流动和学者流动，有利于国际网络的建设，这对于高校追踪最新知识前沿、提高当地教育服务质量是非常必要的。最后，跨境高等教育的商业服务与本国或发展援助资源相比，能更快地促进能力建设和增强接收国家的谈
13、判能力。但是，发展中国家还必须了解与跨境教育有关的一些风险：第一，发展中国家应该确保外国服务能满足他们的需求和质量要求，以及会产生的实际溢出效应；第二，跨境教育在增进发展中国家能力建设的同时，作为留学生输出国，会面临严重的人才流失风险，而没有学生流动的跨境教育可能会降低这种风险，并在本国内为学生创造就业机会；第三，在一个用不充足财政支付没有公共补助金（但以营利为目的）教育的国家，贸易不太可能发挥重要的作用。因此，还是应该鼓励发达国家的教育发展援助政策。5.政策的一致性。在一个国家，跨境教育活动会影响许多政策领域，如质量保障和认证政策、教育发展援助政策、教育政策、文化政策、移民和签证政策、贸易政
14、策、经济政策等等，因此，在制定有效的跨境高等教育政策战略时必须考虑到政策的多样化，以确保各政策之间的高度协调与合作。参考文献：1 OECD教育政策分析译丛.教育政策分析2005-2006 M. 北京：教育科学出版社，2008.2 OECD. Quality and recognition in higher education-The cross-border challenge R. 2004.3 Dirk van Damme. Quality issues in the internationalization of higher education J. higher education
15、，2001：41.4 陈学飞.关于高等教育国际化的若干基本问题.大学国际化：理论与实践 M. 北京：北京大学出版社，2007.5 王玉霞.西方发达国家高等教育国际化研究 J. 当代世界，2010（01）.6 巩真.教育服务业国际化的经济影响和启示 J. 国际经济评，2004（02）.7 OECD. Education at a Glance 2010：OECD indicators，BoxC2.1 EB/OL. http：/8 OECD. Education at a Glance 2010：OECD indicators，TableC2.6 EB/OL. http：/9 OECD. Education at a Glance 2010：
