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1、 高水平行业特色高校“产教融合”组织发展困境基于多重制度逻辑的分析 摘要：培养行业急需、能力突出的拔尖创新人才需要行业企业的广泛参与。但当前我国高水平行业特色高校“产教融合”发展面临困境，其主要原因是受三种制度逻辑的影响：以权力冲突为核心的国家逻辑、以产权和效益为核心的市场逻辑、以学科和科层为核心的高校逻辑。这三种逻辑与“产教融合”的发展目标存在矛盾，导致“产教融合”面临制度困境。推动“产教融合”的发展，政府要加强顶层设计，企业要增强社会责任意识，高校要发挥主体作用。关键词：产教融合，国家逻辑，市场逻辑，高校逻辑基金项目：本文系国家自然科学基金青年科学基金项目“基于STEM教育理念的高水平行业
2、特色型高校工程人才培养改革与政策研究”（71704054）的研究成果一、问题提出：“产教融合”困境培养行业急需、能力突出的拔尖创新人才需要行业企业的广泛参与。为促进高等教育的“产教融合、校企合作”，2017年12月国务院发布了关于深化产教融合的若干意见（以下简称“意见”）。实际上，国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）早就提出：要创立高校与科研院所、行业企业联合培养人才的新机制，培养大批创新型优秀拔尖人才。在这一政策的引导下，高等教育界曾掀起校企合作的改革热潮。然而，校企合作改革轰轰烈烈，结果却收效甚微，校企合作仍然面临诸多现实困境。教育部的调查报告显示：当前，企业参与人才培养
3、的形式主要集中在实习实践等传统合作形式，校企合作的广度和深度不够，制度化程度偏低，62%的企业认为校企合作公共政策缺失，企业缺乏参与人才培养的途径、条件和收益1。针对校企合作存在的困境，许多学者进行了研究。研究发现，困境主要源于三个方面：一是高校自身存在问题，如主动性不够；二是企业参与校企合作的积极性问题，如无利可图；三是政府职能的缺失问题，如缺乏顶层设计2。其中，政策问题是最根本的。这也是“意见”出台的动因。作为校企合作的高级阶段，“产教融合”是校企双向的互动与整合，是校企合作的深度交融。当前世界已经进入一个创新密集和产业变革的新时代，在此背景下，我国提出创新驱动发展战略和人才强国战略，培养
4、具有实践能力、跨界整合能力、创新能力的拔尖创新人才日益紧迫。高水平行业特色高校，长期依托行业发展，与所在行业形成了鱼水相依的关系，在传统优势学科方面积聚了引领行业创新人才培养及核心技术创新发展的优势，形成了为行业培养专门人才、解决行业关键技术的优良传统，形成了独特的产教融合模式。然而，20世纪90年代高等教育管理体制改革，大部分高水平行业特色高校划归教育部，开始向综合性和研究型大学转型，与行业渐行渐远，重建“产教融合”模式困难重重。事实上，20世纪50年代的“院系调整”，曾建立起行业办学体制；20世纪80年代以后，由于过于强调面向学科办学，高校开始“去行业化”，产教分离体制逐步确立。对于我国高
5、校“产教融合”的兴衰转换，“意见”主要从宏观政策的角度给予解释，认为外部政策环境的改变是困境产生的原因。然而，公共政策的背后隐含着制度逻辑，制度逻辑是组织变革的根本动力因素。那么，制约高水平行业特色高校“产教融合”发展的制度逻辑是什么？制度逻辑又是如何制约组织发展的？本研究首先从多重制度逻辑理论出发建构分析框架，然后利用分析框架解释高水平行业特色高校“产教融合”的困境，接下来以华北电力大学作为案例进一步展示分析框架的功效。二、分析框架：三角协调中的多重逻辑多重制度逻辑分析框架是周雪光教授最先提出的。他认为，大规模制度变迁涉及多重过程和机制，而只有在这些过程机制的相互作用中才能认识它们各自的作用
6、和影响3。制度逻辑是制度学派的核心概念，特指某个领域中稳定存在的制度安排和行动机制，他们构成了行动者的行动框架，塑造和诱发了行动者的行为方式3。制度变迁受多重逻辑约束，不同的制度逻辑之间可能存在互补或矛盾关系，共同构成组织发展变迁的动力或阻力。这一分析框架的核心是识别出组织发展中的多重制度逻辑。高校“产教融合”项目作为嵌入高校中的跨界组织，面临着复杂多样的制度逻辑，适合采用多重制度逻辑分析框架进行研究。“产教融合”项目位于高等教育系统内部，高等教育系统的外部环境构成了“产教融合”项目发展的组织场域。伯顿克拉克提出并建构了高等教育发展的“三角协调模式”。他认为，高等教育发展主要受政府权力、市场及
7、学术权威三种力量的影响。这三种力量合成一个协调三角形，每个角代表一种形式的极端和其他两种形式的最低限度，三角形内部的位置代表三个因素的不同程度的结合4。这个模型提供了对高等教育组织所处的外部制度环境的深刻理解，为我们对“产教融合”多重逻辑的分析提供了依据。根据多重制度逻辑分析框架和高等教育“三角协调模式”，我们建构出“产教融合”三重制度逻辑模型，模型以“产教融合”项目为核心，国家逻辑、市场逻辑、高校逻辑合成的一个三角形，每个角代表一种制度逻辑。国家逻辑。在“产教融合”发展中，教育部、发改委、财政部、劳动与社会保障部等其他涉教部门是极为重要的外部因素，而其中教育部的影响最大。“产教融合”是国家推
8、动建立的拔尖创新人才培养政策。在自上而下的改革中，教育部是一个重要的驱动力量。教育部的制度逻辑是由长期以来“行政主导”的惯性而形成，是为实施创新驱动发展战略、为经济建设提供大批拔尖创新人才而采取“重点建设”和“工程化思维”的制度逻辑。值得注意的是，国家不是铁板一块，它是由有着各自目标的利益部门构成，进而形成了基于部门利益的制度逻辑。正因为如此，虽然国家为“产教融合”的发展提供了一个总体框架，但仍存在内部矛盾。市场逻辑。作为经济的基本细胞，企业参与“产教融合”遵循市场逻辑，企业与高校合作的基本动机是追逐经济利益。市场逻辑主要表现为“投资者应获得回报”的产权逻辑和“投资收益最大化”的效率逻辑。在这
9、两种逻辑导向下，成本收益考量、利益博弈成为影响企业是否参与以及多大程度上参与校企合作的重要因素。在当前的政策环境下，企业对“产教融合”积极性不高，“搭便车行为”普遍存在。高校逻辑。作为学术机构，高校组织遵循学科逻辑。在这个模型的中间位置是“产教融合”项目，目标是：整合高校与企业的优质资源，培养具有实践能力、跨界整合能力和创新能力的拔尖创新人才。“产教融合”项目正是在与国家逻辑、市场逻辑和高校逻辑这三种制度逻辑的主体进行互动的过程中实现发展，同时遭遇困境。三、三重制度逻辑解释：高水平行业特色高校“产教融合”的困境在推进“产教融合”中，国家、企业和高校这三个行动者的行为受它们各自领域的制度制约，反
10、映了各自领域中的制度逻辑。“产教融合”的困境源于多重制度逻辑的冲突。1.国家逻辑。从纵向来看，国家逻辑强调高等教育发展中的政府行为，重大教育改革都是基于国家战略，由政府有关部门强力推动的。纵观中国高等教育改革史，“产教融合”政策主要服务于国家工业化。我国的工业化进程大体分为三个阶段：一是有计划的工业化阶段（19491978年），二是市场导向的工业化阶段（19782002年），三是新型工业化阶段（2002年以后）5。相对应，我国“产教融合”的发展也经历了三个主要发展阶段。有计划的工业化阶段实行产教一体化政策。20世纪50年代，高等教育改革效仿“苏联模式”，实行行业办学。作为行业办学逻辑的实施者，
11、行业主管部门把高校视为自己的势力范围，与高校融为一体，如建立专业学院来培养本行业所需人才，负责选派学校领导、下拨办学资金，实行行业对口培养和对口就业等。市场导向的工业化阶段实行产教分离政策。改革开放后，我国逐渐从行业工业化走向区域工业化，需要大量专业性人才。然而，由于产教一体化的体系长期服务于行业经济，形成条块分割、专业过窄、规模过小的特点，因此难以满足区域快速工业化的需要。1998年，高等教育管理体制改革将行业高校划归教育部或划转地方政府，推动了高校的“去行业化”。高校的控制权掌握在教育部和地方教育行政部门手中，割断了高校与产业之间的天然联系。新型工业化阶段主张“产教融合”。随着全球“新工业
12、革命”的到来，我国逐步从“追赶战略”转向“创新驱动发展战略”，这需要高校培养更多拔尖创新人才，“产教融合”是主要路径之一。然而，由于部门利益间的博弈，国家促进“产教融合、校企合作”的整体设计很难深入，虽然密集出台多份文件，但实际效果并不理想，实质性的“产教融合”并未实现。从横向来看，国家政策的制定和推行是通过各部门的相互作用实现的。国家逻辑在“产教融合”中有两个特点。一是有关“产教融合”政策制定过程，表现出政府不同部门利益间的矛盾与共识。为了培养拔尖创新人才，教育部门一直推动“产教融合”制度完善健全，但立法部门对为企业设定人才培养义务持保留态度，税务部门对参与“产教融合”的企业免税也不积极。结
13、果是，有关“产教融合”的国家政策出现模糊性和内在矛盾，在政策执行过程中出现了灰色地带。二是中央政府各个部门根据不同职责，向高校、企业提出不同的、甚至矛盾的目标和要求，让它们无所适从。如为推进“产教融合”，国家鼓励学校实行股份制、混合所有制改革，这可能与教育的公益性不符，也容易造成国有资产流失。2.市场逻辑。市场逻辑表现为企业要求“产教融合”项目尊重市场规律，通过市场化的运作更好地发展。随着我国公办高校被纳入政府非全额拨款的事业单位，市场逻辑在高等教育领域发挥越来越重要的作用。市场逻辑主要包括产权逻辑和效益逻辑。产权逻辑是市场逻辑的基础。产权逻辑的核心是投资方应获得控制权和收益权。无论哪类企业与
14、高校合作，其基本动机都是对经济利益的追逐。“产教融合”项目意味着高校不是唯一的投资主体，必须让渡部分管理权限。在传统的校企合作中，高校不愿让渡管理权限，导致企业参与校企合作的积极性不高，“产教融合”项目大多停留在提供见习机会、开放实习场地、共建实习基地等较低层次。在产教深度融合的项目中，企业因大量投入必然要求有管理决策权，以保证投资的安全与回报。国务院在关于深化产教融合的若干意见中，明确提出要鼓励有条件的地区探索推进高校股份制、混合所有制改革，允许企业以资本、技术、管理等要素依法参与办学并享有相应权利。这一规定与教育的公益性定位以及高校现有的管理模式产生了矛盾。如有些政府推动的混合所有制项目中
15、，大企业完全控制了学生的学费收取权，或企业承诺的师资和现金投入并未兑现等，高校沦为企业的“劳务输出者”。而且，资本的逐利性会使这种教育项目很容易失去公益性。效益逻辑是市场逻辑追求的目标。追求利益最大化是企业的天性。在“产教融合”的人才培养活动中，企业的理性选择是获取人才收益的最大化，同时支付最小化的培养成本。企业普遍认为“培养人是学校的事，与企业无关”，“来企业实习的学生适应能力差，不能直接为企业创造价值”。企业的效益逻辑突出表现为“产教融合”中“搭便车”的投机心理与行为。企业清楚，通过校企合作培养实践能力强的创新人才对企业有利，但学生就业存在不确定性，致使企业希望通过“产教融合”培养的优秀人
16、才留在本企业难以实现。于是，所有的企业都希望其他企业参与高校人才培养，而自己坐享其成，结果是所有企业参与“产教融合”的积极性都不高，从而出现了所谓的“公地的悲剧”。3.高校逻辑。高校逻辑是高校围绕教学与科研两种基本活动而进行的制度建构。首先，这些制度安排坚持学科逻辑，“办大学就是办学科”是这种逻辑的真实写照。因此，高校逻辑与“产教融合”项目的社会需求逻辑存在内在冲突。其次，作为国家事业单位，我国高校只是政府科层体系中的一环，负责“产教融合”政策的实施，高校必须遵循科层逻辑。高校既遵循学科逻辑，又遵循科层逻辑，这是高校学术权力和行政权力之争的根本原因。就学科逻辑而言，高校的主要职能是培养专业学者，应进行学术教育。学术教育主要以认识论哲学为基础，强调知识的逻辑性和体系性，不追求知识的应用性和功利性，轻视社会需求逻辑。遵循学科逻辑，高水平行业特色高校划归教育部后，开始向研究型大学转型，人才培养目标定位为学科领域培养学术型人才。从制
