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1、 高校采购工作内控机制建设研究 摘要：高校采购具有业务性强、专业程度高、规章制度多、流程复杂等特点。同时，采购又是一个高风险领域，其内控机制建设也引起多方关注。在推进科技领域“放管服”改革要求，以及中央深化政府采购改革形势下，如何做好采购内控机制建设，切实落实好科研“放管服”要求，防范好采购廉政风险，是高校采购内控机制的一个重要课题。文章基于SWOT分析法，对高校采购内控机制建设提出建议及对策。关键词：高校，采购，内部控制，管理，研究基金项目：河海大学2018年度廉政理论课题“基于内部控制的高校采购招标工作廉政风险防控机制研究”（项目编号：2019B32314）采购具有业务性强、专业程度高、规
2、章制度多、流程复杂等特点，同时又是一个高风险领域。作为科研高地的重要支撑，高校采购具有任务重、时间紧、涉及金额多、项目复杂等特点。近年来，该领域腐败案件频繁发生，持续作为监督的重点对象，其内控机制建设已引起高校重视。与此同时，为了推进科技领域“放管服”改革，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，落实能放尽放要求，2018年国务院办公厅出台了国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知。通知要求，高校和科研院所要简化科研仪器设备采购流程，对科研急需的设备和耗材采用特事特办、随到随办的采购机制，可不进行招投标程序，以缩短采购周期，这一政策无疑对高校采购风险防控提出新的挑战。本文基于系统内外环境与
3、态势分析法（SWOT），分项研判了高校采购工作系统面临的内外部环境和变量条件，针对S（strengths，自身优势）、W（weaknesses，自身劣势），O（opportunities，外部机遇）、T（threats，环境挑战）进行梳理，借鉴国内外相关经验做法，对高校采购内控机制建设提出合理化建议及对策。一、当前高校采购工作的SWOT分析1.主体特性催生的新形势下高校采购工作优势与劣势（1）高校采购工作的优势高校处于人才培养、科学研究的最前端，在政策、信息、科技、人才等方面具有得天独厚的优势。一是高校采购享受政策特殊关照。高校采购关系到科研与人才培养工作的顺利开展，国务院关于优化科研管理提升
4、科研绩效若干措施的通知对高校采购工作给予了特殊政策倾斜。二是新技术在高校采购工作中备受青睐。近年来，电子商城、快速采购等电子手段在高校采购中异军突起，既高效便利又有踪迹可查，有明显的廉政风险防控效果，得到了市场和高校采购人的好评。三是高校采购队伍基本素养较高，自控能力较强，自律能力强，推进廉政风险防控阻力较小，廉洁采购工作开展成效明显。（2）高校采购工作的劣势一是缺乏采购全流程管理。高校对采购全流程防控工作重视不够，过度关注采购实施环节，对采购计划、市场调研、采购立项、验收等环节关注度低，对于资金浪费和资产闲置问题缺乏敏感，并缺少配套的有效监督和管理手段。二是采购专业人员匮乏。高校是人才培养高
5、地，但是采购及监督部门中精通采购业务、经验丰富的人员匮乏，特别是拥有法学、财务以及工程管理等专业背景的人才占比较低。同时，由于采购人员多属于高风险管理岗位，按照规定需定期流动，导致人员队伍不稳定，影响了采购管理水平。高校采购的科研仪器设备专业性强，相关行业评审专家严重不足，市场竞争不充分，容易发生围标、串标以及专家与供应商相互勾结等问题。三是对采购工作重视程度低，导致政策制定执行不规范。大部分学校认为，采购是高风险岗位，是监督检查的重点，但高校最重要的是人才培养和科学研究，采购工作相比而言重要性不够。学校管理层对采购政策也不理解、不关心，对采购涉及的法律法规、相关政策也知之甚少，认为采购是吃力
6、不讨好的工作，在认识上存在梗阻甚至存有抵触情绪，导致采购决策及实施过程走样。2.环境变量为当前高校采购工作带来的机遇与挑战（1）国家深改为高校采购管理工作带来新的机遇随着国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知的出台，高校采购工作将迎来新一轮变革。一是本次改革是理念的飞跃。近年来，高校采购中普遍存在质次价高、无视用户感受、采购效率和集中度不高、采购管理制度不健全等问题。2018年，中央全面深化改革委员会第五次会议提出深化政府采购制度改革，要坚持问题导向，强化采购人主体责任。加强了采购人在采购中的作用，强调了采购人的职责，建立健全了采购人对采购结果的负责机制。这次改革是从以程序规范为导向
7、到以结果为导向的重大转变。二是本次变革是技术的跨越。中央全面深化改革委员会第五次会议提出，要加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知（财库201938号）提出，要推进采购项目电子化，加快实施“互联网+政府采购”行动，积极推进电子化政府采购平台和电子卖场建设。从电子招标到“互联网+”，从单点到多点联合，是一次技术的大跨越，是一次变革。习近平总书记指出，当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能、大数据、物联网等新技术新应用新业态方兴未艾，互联网迎来了更加强劲的发展动能和更
8、加广阔的发展空间。高校应顺应时代发展潮流，勇担发展重任，运用好“互联网+”等科技手段，让科技造福高校采购。（2）高校采购工作风险仍然存在高校采购工作具有以下特点：资金来源渠道多，但主要依托于财政拨款；教育科研采购等专业性需求品目较多；采购项目涉及金额大、数量多，部分大型设备量少价高；采购时效性较强。高校采购工作牵一发而动全身，采购工作质量直接关系到学校教育教学、科学研究等方方面面工作。高校采购工作中存在的采购方式错用，应公开未公开、盲目采购、随意变更采购方式、采购合同管理不严、验收不规范等问题，致使采购领域职务犯罪行为高发频发。一是体制存在问题。主要表现为机构不健全、管采不分离、职责不清晰以及
9、制度不健全、采购组织体系不科学。高校采购招标工作体制机制没有统一标准或规定。2009年，国务院办公厅下发了国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见，明确提出了坚持管采分离，进一步完善监管和运行机制。合理的采购模式应该遵循“采购”和“管理”分离方式，以达到相辅相成、相互监督的目的。但据笔者调查了82所教育部属高校和985高校，其中挂靠资产部门的高校13所，无相关机构管理，各部门根据职能自行实施采购的高校25所，两者相加占比达到45%。职责都没有统一规定，各高校自行其是自己决定。各高校的房屋租赁、食堂招租等非采购业务也大多归采购部门负责，部分高校甚至承担了采购后期的验收与付款等工作，不仅“
10、管”“采”没有分离，反而直接搞成采购管理“一条龙”。二是规章制度执行存在问题。货物服务采购与工程招标适用法律存在差异，适用边界不清。高校采购工作的上级管理部门多，涉及法律法规及相关制度复杂。尤其是工程招标归属地管理，省与省、省与部、校与校之间对采购招标要求、规范缺乏统一标准，导致高校，特别是京外部属高校的工程招标工作很难对标适用的规章制度。高校采购人员多属管理岗位，按相关要求必须限期轮岗，所以人员流动较快，工作人员大多缺乏采购经验，对采购招标相关法律法规、规章制度的理解和认知欠缺，在采购中易导致法律法规适用错误、采购方式选择不正确等。高校的采购制度大多不完善，制度建设也是良莠不齐，个别高校甚至
11、出台了涉及采购的所有制度和规范。绝大多数高校对采购的管理粗放，仅有大而化之的不切合校际情况的采购管理规定，缺乏符合自己特点的相关采购工作细则。二、基于系统要素分析的高校采购工作内控机制构建高校应充分认识中央全面深化改革是促进高校内涵发展的重要契机，是一次不断创新创造的过程，是一次改革红利集中释放的机会，应抓住发展机遇，防范好采购廉政风险。1.坚持管采分离采购工作有4个主体，即使用者、管理者、采购者和监督者。4个主体相互制约，即使用者要求买，管理者决定买，采购者负责买，监督者监督买。4个主体构成了管采分离的架构。但现实中有很多管理者认为，管采分离仅指采购阶段中采的实施与采的管理分开，采购的确定与
12、合同签订交给管理部门，采购交给另一个部门实施。这种粗放的对管采分离的理解和方式忽略了用户、管理者的职能，忽略了采购前的论证和采购过程的监督，看似采购环节变得扁平，可能提高采购效率，实质使采购工作的许多环节变得不透明，使整个采购过程变得更复杂，失去了管采分离和管采相互制约的核心要义。正确认识管采分离，即采购立项、论证与验收是管，采购实施是采，管采分离，相互制约。从过程来看，管是重头，由使用者、管理者、监督者3个不同部门组成，而采只是对决定的执行而已。合理的流程应是用户负责提出采购需求，资产管理部门负责论证需求的合理性并决定采购与否、采购招标部门负责实施采购，资产部门和用户共同组织验收，监督部门全
13、过程、全流程审核跟踪。管采各相关部门各司其职，互不干涉但环环相扣，各负其责但又相互制约。2.构建分级负责管理体制高校属于行政事业单位，但与政府机构及其所属行政事业单位有所不同。有学者认为，我国公办高校具有截然不同于市场经济中的企业的特有特征，并受其他多种因素的影响，致使到目前为止，还有很多高校未能真正按照“规范”及“指南”的要求开展内控工作，存在较多事务决策不够民主、管理活动缺乏效率、经济案件时有发生等问题，与高校采购面临的风险基本一致。2014年，教育部下发关于进一步做好政府采购工作的通知，要求完善高校政府采购体制机制；2018年，中央全面深化改革委员会第五次会议提出，要强化采购人主体责任，
14、对高校工作者重新认知采购工作提出新要求。完善管采分离体制的重点是完善管理体系，管理体系需构建分级分类管理。首先，确定专项决策机构，教育部下发的关于进一步做好政府采购工作的通知要求成立高校采购领导小组，但是很多高校并未成立专门的采购领导小组。高校采购工作领导小组代表学校行使管理职能，更好地发挥高校采购人的主体责任。其次，构建合理管理类别。很多高校设立了采购业务管理部门，负责论证和验收等工作，有的甚至承担了部分零星采购工作，但尚还存在分类缺乏统一标准、职责不明确等问题。统一标准、明确职责就可以更好地履行职责。笔者认为，采购大类主要分3类职责，负责论证和验收的管理业务部门是一类，即负责监督的如财务、
15、审计是一类，负责采购实施的是一类。这3类组合的职责各有侧重，形成制约和配合统一的管理体制。正如有学者指出，要把业务中的各机制充分贯彻到业务流程各环节里去，主要包括监督机制、执行机制及决策机制。环节中的各部门以及各岗位也需要进行充分的细化设置，确定各自职能。3.构建完整的制度和工作规范教育部关于进一步做好政府采购工作的通知要求各高校根据相关法律、部门规章和政策建立健全本单位制度，完善内部控制体系，要进一步规范评审专家抽取、采购信息发布、采购方式变更和进口产品报批等工作。近年来，高校积极构建采购招标制度，但是对于论证、供应商管理、验收等制度缺乏规范。按照中央全面深化改革委员会第五次会议要加快形成采
16、购主体职责清晰的现代政府采购制度的精神，高校应着力建立采购需求标准论证体系，以相关行业类别标准为基础，在技术、服务、安全、质量等要素中嵌入实际需求，建立需求管理制度，让采购工作顺利起步；建立严格的验收制度和供应商评价制度，对于弄虚作假、违规违纪行为严加惩处，把监督工作落到实处。在完善制度的基础上，高校应建立标准的采购工作规范和操作流程。工作流程引人模块化管理方式，将采购工作分为立项、审批、实施以及验收、监督等工作模块，按模块制定标准化操作流程，形成步骤说明，构成一套完整的采购工作“说明书”。通过这种方式，一方面解决采购人员流动带来的影响，另一方面可以进一步规范工作、防范风险。4.引入先进技术，强化公开高校是科研的高地，采购科研手段也应走在前列。当今电商发展方兴未艾，高校应积极引入信息化、网络化采购、评审手段，打通梗阻点，防范人为干预，建立便捷高效又严格规范的采购工作高速路。高校
