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1、 高校预算绩效拨款模式改革现实问题与应对路径基于试点省份的探索 建立能够容纳多方利益主体需求的大数据平台是高校预算绩效拨款模式运作的重要保障。这种大数据平台需要同时具有对高校教学、科研、社会服务等产出信息的实时搜集功能、中介机构评估信息的及时发布功能和政府有关决策信息的实时公开功能。目前试点省份绩效拨款运作所涉及的相关信息的搜集和发布来源于不同的数据平台，没有建立统一的大数据平台，不利于信息的实时搜集和及时公布，不利于实施有效的监督和责任提醒，也不利于促进高校良性竞争的透明化。(六)法规政策不健全涉及绩效拨款的法律法规尚未出台，导致目前的拨款运作仅依赖于政府的一些政策文件；拨款的外部监督机制不
2、到位，导致一些非绩效因素成为影响绩效拨款的主要因素；统一的绩效评价制度未出台，导致一些拨款项目的选择往往由高校教育主管部门协同有关行业专家以相互协商的形式代替绩效评价的过程等。三、高校预算绩效拨款模式改革的应对路径实践中突出的现实问题直接影响高校预算绩效拨款模式的科学建构与运作，进而阻碍着高校深层的发展变革和高等教育整体水平的提升。推动预算绩效拨款模式科学改革需要政府、高校等多方利益主体的共同努力，更需要政府相关制度的支持以及高校从根本上转变发展观念，增强责任意识。(一)加强系统理论研究，提升理论指导水平广泛动员专家学者加大对绩效拨款问题的关注度，重点围绕我国的本土国情，加强对公共财政、公共治
3、理及高等教育经费拨款等方面的理论研究；从国家经济、文化、制度、政策、体制、理念等方面探讨高校预算绩效拨款实施的驱动因素、利弊、障碍、需要协同推进的改革以及现有高校的会计制度、预算制度、内部管理制度、信息化平台如何对接绩效拨款的执行等；积极研究和吸收国外的先进理论与实践经验，探讨国外的一些有规律、有价值的经验和做法，不断提升理论研究水平，从而为绩效拨款实践提供有效的支撑。(二)加强核心要素体系建设，构建科学规范的运作体系1.加强拨款主体建设，设立拨款中介机构设立拨款中介机构，变“政府高校”的二元模式为“政府中介机构高校”三元互动模式，可以有效避免政府的直接操作行为，减少组织之外的“人为干预”，提
4、高拨款过程、决策信息咨询及评估结果的公正性和公平性。目前中介机构可以设置拨款管理委员会和拨款咨询委员会。管理委员会在业务上受政府部门指导，但不隶属于政府部门，主要负责沟通、协调各方利益，调研与测算高校财政资金需求，监督财政资金使用等。咨询委员会主要负责提供相关决策信息，如教学科研相关绩效信息、绩效专项设立、绩效拨款方式选择、绩效评价指标设计、调整及指标权重设定等。咨询委员会可以下设信息管理、咨询、评估考核等小组，成员可以由政府主管部门、高等教育领域专家、财政审计领域专家、高校领导、教授及第三方中介机构的专家学者等组成。为保证机构的独立性，管理委员会或咨询委员会的人员组成建议采用个人自愿申报方式
5、择优遴选产生，不应由政府主管部门直接指定。2.构建高校分类评价体系，不断完善绩效评价指标为了更好地引导高校科学定位、错位发展，避免资源配置的“马态效应”，提高拨款的公正性、公平性，应尽快建立一套科学的、应用性强的高校分类评价体系。对高校开展分类管理、分类评价，使不同领域、不同层次、不同类型的高校都有一套合适的评估标准与指标体系。通过分类管理和评价，引导高校各展所长、办出水平、办出特色。高校分类评价的标准可以依据学校的办学层次(大学、普通本科和高职高专)、办学类型(教学型、研究型和教学研究型等)、办学条件(占地、师资、教学仪器设备、图书、校舍等)、办学领域、人才培养规格(应用研究、学术研究、应用
6、技术和应用技能等)和学科专业发展(综合性、多科性、特色性等)等进行合理划分。要协同推进高校内部质量保障体系和监控体系建设，切实保障高校分类发展质量。完善高校绩效评价指标还需关注以下问题：一是评估指标要充分考虑发展性、系统性、适切性及成本效益的原则，充分征询多方利益主体的意见。二是评价指标要量化、细化、有侧重点；不能过于繁琐，要具有可操作性；指标数量不宜过多，指标权重不宜过高亦不宜过低，过高易引起人为因素的干预，过低则很难对高校形成有效的引导和激励作用。三是指标内容应充分与高校的功能相契合，充分体现高校在人才培养、科学研究、社会服务和区域文化发展等方面所做出的贡献。人才培养方面，可以从师资配备、
7、教学成果、学生培养质量等方面设立评价指标；科学研究方面，可以从国家级奖项、论文、专著、重点实验室、知识产权等方面设立评价指标；社会服务方面，可以从科技服务、人员培训、资源共享等方面设立评价指标；文化发展方面，可以从校园文化建设、文化课题研究、相关文化学术会议等方面设立评价指标。四是参照历史和行业标准，科学确定绩效评价“成功”的标准，合理划分绩效评价等级。五是充分考虑政府的政策取向、高校的发展战略和发展目标，兼顾社会公众的关注。3.完善拨款规章制度，强化制度约束功能完善的规章制度是高校预算绩效拨款模式运作的基础和保障。一是建立绩效评估机构本身的内部控制、内部稽核等规章制度，明确岗位责任与义务及与
8、不相容岗位分离，切实防范违规、越权等导致绩效评估信息不真实的情况发生；二是完善项目验收制度，建立规范的项目验收流程和验收标准，以避免制度流于形式；三是完善信息公开制度，建立能够容纳多方利益主体需求的大数据平台，确保信息公开的及时性、全面性，避免由于信息不对称而引发一些人为的影响因素，形成良好的竞争氛围；四是建立有效的问责制度，营造高效的问责文化，日益增加“对院校目标规划的评鉴、对质量的控制、对绩效的要求”；5五是建立动态周期性的模式评估制度，定期评估模式的运行效果，动态调整绩效评价指标及权重等，防止高校发展的同质化和功利化倾向。(三)变革现有的预算拨款运作机制与运作模式1.建立多方利益主体互动
9、机制，打破政府单方面运作的弊端高校预算绩效拨款模式的运作需要多方利益主体的广泛参与，只有多方的参与和互动才能取得绩效拨款双赢的局面。要尽快建立多方利益主体的互动机制，多方利益主体至少包括教育行政主管部门、高校领导和教师、中介机构、学生群体等。教育行政主管部门代表政府利益，高校领导和教师代表学校利益，中介机构代表社会监督，学生群体代表消费者利益。首先，政府要出台绩效拨款的相关政策与措施，推动绩效拨款模式的改革，中介机构要协调双方利益，及时提供相关决策咨询建议或意见；其次，高校要积极支持、配合绩效拨款模式的运作；学生群体要充分发挥消费者权利，广泛提出科学、合理的建议，积极支持拨款模式的运作。2.建
10、立拨款运作统筹协调机制，打破所涉主体各自为战的弊端为了有效解决绩效拨款项目如何统筹、如何协调的问题，必须尽快建立统筹协调机制，增强拨款运作的系统性与整体性。具体来说，国家和省级层面相同性质的绩效拨款项目需要统筹运作，协同作战以避免重复立项、重复资助强强联合；不同性质的绩效拨款项目，可以在各自的层次范围内进行合理运作。建立绩效拨款运作的统筹协调机制，目的是打破目前中央与地方、中央或地方的各主管部门各自为战的现象，增强拨款运作的系统性，合理协调各项目实施的意图、重点或内容，避免重复建设、低效建设等现象。3.建立绩效预算拨款模式框架，打破传统模式低绩效的弊端根据国外的实践经验和试点省份绩效拨款的现状
11、，可以探索建立“基础预算+额外预算”与“正常经费拨款+提升水平拨款”有机结合的绩效预算拨款模式框架，具体以“基本经费拨款+专项经费拨款+专项绩效拨款+激励绩效拨款”的形式运行。基本经费拨款主要包括正常的人员经费和日常公用经费，保障高校基本运行；专项经费拨款主要指一些不具有竞争性并要体现公平的专项拨款，如学生奖助学金、学生公费医疗补助等；专项绩效拨款是指需要根据高校的绩效表现与评价而划拨的专项拨款，如科研课题研究专项、重点实验室建设专项、品牌特色专业建设专项等；激励绩效拨款主要是指对绩效评价表现突出的高校给予的额外拨付经费，如人才培养绩效奖励、社会服务绩效奖励等。基本经费拨款和专项经费拨款来自政
12、府的基础预算，专项绩效拨款和激励绩效拨款来自政府的额外预算。(四)推动拨款立法工作，营造有利于模式高效运营的法规环境美、英等国家普遍重视通过立法手段来保障高校预算绩效拨款模式的有效运作，如美国完善的两级立法体系、英国议会的立法条例等。目前我国缺乏有关高校预算绩效拨款方面的法律法规，拨款运作缺乏有效的法律依据和制度准绳，运作难度加大。应尽快以立法的形式将绩效拨款纳入高等教育法律法规中，保证绩效拨款的实施有明确的法律保障。四、结语高校预算绩效拨款模式的改革不是一蹴而就的。在改革过程中，应充分借鉴和吸收国外的先进理论与实践成果，注重结合国情，逐步推进；要重点在消除传统的体制和观念障碍、构建拨款模式运
13、作的基本框架与核心要素、实施分类管理与评估策略、完善拨款运作机制与规章制度上下功夫；要防范拨款模式运作的“双刃剑”作用，避免出现实施成本巨大、功利化倾向等现象；要做好高校内部资源配置与绩效管理、成本管理、预算管理、内部控制管理等各项配套改革工作，切实建立起政策执行与模式运作有效衔接的机制。参考文献：1Burke. J. C.(Ed.)& Associates. Funding public colleges and universities for performance: Popularity, problems, and prospects. AlbanyM. NY: The Rockefeller Institute Press. 2002.2彭磊.大学-政府间关系转型与大学拨款制度改革研究评述J.中国行政管理，2008，(5).3孙志军，等.论现代高等教育财政拨款制度J.教育研究，2009，(6).4沈洪涛.对推进我国高等教育绩效拨款改革的思考J.财会月刊，2015，(14).5荷兰弗兰斯.F.范富格特.国际高等教育政策比较研究M.王承绪，等译，杭州：浙江教育出版社，2001. -全文完-
