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1、 高校教代会职权落实的理论思考与现实审视 摘要：分析高校教代会行使职权、参与大学民主管理的特点和作用，并从现实角度审视了教代会四项职权在高校实际运作中存在的难点及障碍性因素，提出从加强领导、普及宣传、健全法制以及创新运行机制等方面来落实教代会职权的基本思路。关键词：高校教代会，民主参与，对策机制中国现代大学制度的确立和完善，使得“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的运行机制越来越成为大学法人治理结构改革的突破口。高校教代会是党委领导下教职工参与学校民主决策、民主监督的组织。教代会职权的落实无疑是完善大学治理结构，促进大学民主治理不可或缺的。本文试图从理论上分析教代会行使职权的特点和作用，
2、以及高校教代会落实四项职权、参与大学民主管理过程中存在的难点及障碍性因素，提出从加强领导、普及宣传、健全法制以及创新运行机制等方面来落实教代会职权的基本思路。一、高校教代会行使职权的特点和作用高校教代会制度的正式确立最早可上溯到1985年1月，教育部和全国教育工会联合颁发了高等学校教职工代表大会暂行条例。2011年11月9日第34次教育部长办公会议审议通过了学校教职工代表大会规定(教育部第32号令)，其中第七条规定：教代会具有审议建议权、审议通过权、讨论决定权和监督评议权四项职权。经过三十多年的探索和实践，教代会职权逐渐由法制上规定的条例上升到可操作层面，内容更加具体化和多元化，教代会所具有的
3、四项职权延伸到具有听取、讨论、审议、评议、监督、建议等八项职权。实际运作中，各高校通常结合学校的实际情况，制定“教职工代表大会实施细则”或“教职工代表大会工作规程”，作为教代会落实职权的依据，操作方式也大同小异。如听取和审议的内容一般包括：学校章程草案的制定和修订情况报告、学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告、学校年度工作、财务工作以及其他专项工作报告等，并提出意见和建议；讨论的内容主要有：讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法。但是，按照有关工作规定和安排评议学校领导干部这一职
4、权内容，各个高校存在差异，不少高校教代会并没按照规定履行这一职责；至于监督权的落实一般来说，高校建立有校情通报、教职工代表巡视等沟通机制、校务公开制度等。对于教职工代表提出的意见和建议，理论上要求高校相关职能部门合理吸收采纳，不能吸收采纳的，应当作出说明。我国高校教代会制度具有明显的中国特色，对于推动中国高校的民主管理，促进高校现代大学制度的完善起到了积极作用。(一)代表性和广泛性是教代会行使职权的群众基础教职工代表大会(以下简称教代会)按照规定要求，“教职工代表大会代表以学院、系(所、年级)、室(组)等为单位，由教职工直接选举产生”。“教职工代表大会代表以教师为主体，教师代表不得低于代表总数
5、的60%，并应当根据学校实际，保证一定比例的青年教师和女教师代表。”实际操作中，高校党委通常依据相关法律规定，下发关于教职工代表大会代表选举实施方案的通知，据此，各二级单位一般召开会员大会，以差额直接选举或无记名投票方式民主选举教代会代表，组成代表团集体参加学校教代会全体会议。代表的组成从职务、职称、年龄结构、性别等都按照适当比例。代表们来源于学校各个管理部门和教学单位，且担负教学、科研、管理、后勤保障等各项具体工作，其中特别强调教学一线教职工代表的比例。教代会代表的广泛性和代表性是落实教代会职权的群众基础。教代会代表实行的是常任制，代表们参政议政的能力和水平与教代会职权落实有直接关联。当然，
6、要真正发挥代表们的民主参与作用，首先要有相关制度确保代表对学校重大决策的知情权。工会是教代会的常设工作机构，负责在教代会闭会期间组织教职工代表参与学校经常性的民主管理工作。(二)组织支撑是教代会行使职权的必要条件一般来说，高校按照民主原则和民主程序形成教代会组织制度。例如，由各二级单位民主选举产生的代表组成代表团参加一年一度的教代会全体代表会议，审议校长工作报告、年度工作计划、财务工作报告，讨论学校办学指导思想、发展规划、重大改革方案、教职工队伍建设及其他有关学校建设发展的重大问题，提出意见和建议1。审议通过与教职工切身利益相关的重大规章制度以及民主评议、监督学校各级领导干部。学校工会作为教代
7、会的常设工作机构，具体落实教代会闭会期间的民主管理工作。其二，教代会逐步形成了自身的运作机制及民主参与机制。如：教职工代表大会实施细则、校务公开实施办法、教代会提案督办制度等教代会工作制度，工会主席列席学校党政领导班子联席会议，参与相关事务决策的制度、教代会参与学校涉及教职工权益问题的申诉处理制度等民主参与制度。教代会在高校民主管理和现代大学制度建设中的作用日益显示。(三)法律法规是教代会行使职权的有力保障我国宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法这一基本精神，表明教职工主人翁地位和作用，要依法保障教职工参与学校民主管理的
8、权利。教育法教师法高等教育法工会法等法律法规，都对教代会参与学校的民主管理作出了明确的规定。学校教职工代表大会规定以及大学章程则依据法规，结合各高校实际情况，对教代会的范围、指导思想、领导体制、职权、组织原则等作出系列规定，具体指导高校教代会在大学民主治理中充分发挥作用。同时，教代会作出的决定、决议，大多集中了广大教职员工的智慧和经验，体现了多数教职工的意愿和要求。因而，高校教代会运用有关法律法规来参与学校内部事务管理，行使民主管理学校的权利，具有法定的权威性和严肃性。高校教代会经过30多年的发展和实践，在民主管理和民主监督方面成为高校“四位一体”管理机制的重要组成部分，是现代大学制度不可或缺
9、的一种制度安排。高校教代会职权的落实，对于调动广大教职员工参与学校内部的民主管理和民主监督积极性，推动民主治理的进一步发展具有现实意义。高校教代会的作用显而易见，体现在两个方面，一是参与高校内部治理的决策，二是制约和监督高校内部权力的运作。一般情况下，高校在诸如校长工作报告、学年工作计划、学校改革发展规划、教职工队伍建设等事关学校重大问题的决策以及教职工切身利益的决策面前，都会交由教代会讨论审议。但教代会不是学校的权力机关，对学校的事务只有民主参与的权利而没有最终的决策权。因而，如何在制度设计上具体细化高校教代会的职权，规范决策程序，防止教代会被虚化，是真正实现民主治理的现实难点。另一方面，现
10、代大学仍然是官僚组织，高校目前行政权力泛化，表现在行政权力起主导作用并控制学校的一切教学、科研与管理活动。如何保障法律法规赋予教职工代表大会的民主监督权力，避免在学校的行政指挥棒下被动运转，切实维护广大教职工的合法权益，同样是教代会面临的实际问题。二、高校教代会职权落实的难点(一)部分教职工包括教代会代表民主意识不强及观念的偏差成为教代会履职的思想障碍尽管高校教代会制度在高校内部治理中推行了30多年，但还有相当比例的教职工对教代会的职权范围、价值作用、法律地位知之甚少。教代会的代表们对教代会如何在新的历史时期依法行使权利，更好地履职少有深入思考。部分教职工代表对自身的权利和义务认识不足，对教代
11、会的职权范围以及如何维护教职工合法权益认识模糊，民主意识不强，权力意识淡漠，尤其在参与学校事务的讨论和决策得不到学校积极回应、久拖不决时，其民主参与意识更是受到影响，甚至不再主动参与民主管理和民主决策活动，即便参加，也是应付了事。也有的代表对教代会参与大学民主治理的意义目的认识有偏差，认为教代会只不过是走形式，既无决策权又无执行力，在学校强势的官僚组织面前太过弱小，不能保障广大教职工切身利益。部分教代会代表没有从参与学校管理，尤其是对学校的领导和重大事项的监督，发挥广大教职员工的集体智慧，推动学校可持续发展出发来恪尽职守，而只是从极少数人的发展和利益角度思考问题，导致了履职的思想障碍。(二)高
12、校内部治理的过于“行政化”影响了教代会职权的落实其一，高校领导班子，尤其是大学校长的治学理念对大学民主治理的推动起关键作用。而少数高校领导缺乏现代大学制度下应有的民主办学理念和教职工主体意识，没有牢固树立依靠教职工办学的思想，对教代会工作缺乏足够的重视，对有关学校改革发展的重大问题以及涉及教职工切身利益的重大问题，并没有按照规定提交教代会讨论审议通过，重行政意志，轻民主参与，教代会职权虚置现象普遍存在，其法定权力难以落到实处2。其二，在目前大学“官本位”体制下，学校内部事务的决策方式、运行机制普遍实施的是行政化的管理，行政权力异化、学术权力弱化，以及学校衙门化、职能官位化、作风衙门化、学术行政化等现象严重。一些高校在履行教代会职权时避重就轻，避难就易，不需要时就不开，需要时就开成“举手”会。再如有的高校教代会没有民主评议监督领导干部的工作机构，民主监督权很弱，以权利制约权力，实现民主管理和民主监督的作用无法真正实现。 -全文完-
