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1、 跨境高等教育资格与学习成果互认制度创新的战略思考 摘要：我国在跨境高等教育互认政策制定方面，虽然取得了教育要素流动、政府间互认政策与法律框架构建、学校层面合作等方面的突破，但仍面临互认协议覆盖范围有限、未建立统一国家资格与标准框架、互认协议缺乏实质性内容、缺失教育转换机制、没有建立跨境质量保障体系等难题。为此，应积极探索建立统一的国家资格框架，建设质量管理与认证数据库，加快建立转换“立交桥”等制度创新战略，以大力推动中国高等教育国际化进程。关键词：跨境，互认，制度，战略伴随经济全球化程度的日益加深，教育国际化的趋势日益明显。经济全球化的实质是资源或要素的全球配置，涉及生产的投入、过程与结果全
2、程。教育国际化则是各国教育资源重新配置与教育关系重建的活动过程，主要特征体现为“跨境、跨界、多主体共同推进”1。国家或地区间跨境教育要素的自由流动，教育体系和市场的互通开放，教育服务水平的不断提高及教育管制水平的逐步降低等，既是教育国际化的前提与内容，也是进一步解放思想、扩大开放及推进我国高等教育综合改革的题中之义。全面建立跨境高等教育资格与学习成果的互认制度，更是落实依法治教原则，逐步实现各国间教育相互认可及我国教育国际化“落地”的关键和前提保障。一、我国跨境高等教育互认政策制定的主要突破跨境高等教育就是通过不同国家间高等教育要素的流动、分享与合作等方式，实施育人、教学及科研等活动，其中学历
3、、学位及学习成果认可是这一活动的最为重要的结果或评价质量的关键一环。国际间学历学位互认受制于WTO有关“教育服务”条款。欧美主要国家通过签订教育服务贸易协定的方式，相互开放教育市场，推进国际化水平。发达国家普遍对高等教育的产业或商业价值持正面认识，承诺开放力度和市场准入度均高于发展中国家。发展中国家普遍对教育市场开放与服务贸易持谨慎态度。在WTO成员国中仍有103个国家未签署教育服务贸易协定2。需要注意的是，教育开放度并非越高越好，主要发达国家在涉及国家教育主权、宗教及意识形态方面，承诺开放的力度，远没有常人想象的高，甚至低于我国等发展中国家。不过，发展中国家总体因普遍以教育输入为主，对于与发
4、达国家之间缔结高教领域的双向互认协议持欢迎态度，因为这是一种基于非市场化立场的技术模仿与借鉴的价值取向与认识。我国与其他发展中国家情况大致相像，改革开放以来我国高等教育国际化发展迅猛，与教育发达国家的交流合作，在多个方面实现了较大的突破。1.我国跨境高等教育要素流动初具规模。国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)颁布实施以来，我国高等教育国际化经历了快速发展的重要阶段，呈现出更加开放、更加协调、更加全面、更加深入的新格局，出国与来华日趋均衡，跨境教育要素流动初具规模。我国当前出国留学人员遍及100多个国家和地区；来华留学生源地国家和地区达200个。1978年至2013年底，我国
5、各类出国留学人员达305.8万人，出国留学规模由1978年的860人发展到2013年的40余万人，我国已成为世界上最大的留学输出国。与此同时，来华留学规模由1978年的1236人发展到2013年的35.6万人次，我国也已成为亚洲重要的留学目的国之一。改革开放以来，我国共有144.5万名留学人员学成后选择回国发展。近5年留学回国的人数达到80余万，接近前30年回国人数的3倍，年均递增36%。2013年留学回国人数35.35万人，是21世纪初回国人数的近30倍3。近几年，我国留学人员呈现出加速回国的态势。各类教育要素，包括学生、师资、管理等的流入、流出均趋向活跃。2.政府间高等教育学历学位互认政策
6、与法律框架初步形成。改革开放以来，我国高等教育国际化程度快速提升，教育质量稳步提升，逐步获得国际认可。在此背景下，我国与国外学历学位互认工作取得重要突破：1983年12月，我国政府参加了亚洲和太平洋地区承认高等教育学历、文凭与学位的地区公约(现名为亚太地区承认高等教育资历公约)，我国是缔约国之一，共有33个国家参加了此次会议。亚太地区教育局为此还建立了专门网站，对外公布亚太地区对学历、文凭与学位的区域性认证的相关信息。2006年，亚洲教育北京论坛博鳌亚洲教育合作磋商会议上，来自亚太地区38个国家、地区和国际组织的教育官员、专家代表等共同呼吁，进一步加大各国间的教育交流与合作，加速国家、地区间学
7、历学位互认工作的进程，这对促进亚太地区学位国际间互认具有巨大促进作用。1988年以来，我国先后与41个国家和地区正式签署了相互承认学历学位互认协议，协议覆盖五大洲主要教育发达国家和地区4前言。与之相配套，我国还与有关国家和地区建立了46个部级(司局级)教育交流磋商机制或联合工作组；与俄罗斯、美国、英国、欧盟等国家和地区建立了5个政府间高级别人文交流对话机制等。教育对外开放的层次和深度等都达到了空前的高度。相关承认学历学位协议的签署，显示了政府对推进教育对外开放的极大自信，也为国际间师生等资源的流动提供了方便，影响国内学生学历衔接的历史问题初步得到解决，留学管理工作更为规范化，从政府层面为中外学
8、生在更大范围内进一步深造和就业等合法权益、提高高等教育质量提供了初步的法律保障。3.学校层面跨境教育合作探索初显成果。优质教育资源“请进来”和“走出去”相结合，学校层面的跨境教育合作或中外合作办学走上快速发展之路。截至2014年9月，全国共有中外合作办学项目(含机构)2063个。世界众多名校如美国的纽约大学、卡内基梅隆大学、杜克大学以及英国的利物浦大学、诺丁汉大学纷纷来华落户。同时，在教育部的支持下，我国一些优秀学校也开始“走出去”，赴国外开展办学活动。截至2014年9月，我国教育机构在境外举办的办学机构和项目数已达92个。我国高等教育的国际竞争力不断增强，高等院校的国际化水平及对外交流合作层
9、次也获得较大提升。4.“学分银行”模式建设逐步完善。我国在基于建设学习型社会的战略视角推进“学分银行”建设的初步实践中，无论以何种模式推进，都越来越得到政府的高度重视。特别是以上海和浙江慈溪为代表的区域模式，当地政府把“学分银行”建设与建设学习型城市目标紧密结合，给予配套政策、行政拨款、统筹资源等具体支持，而且政府的投入支持呈逐年增加趋势5。以国内分步推进建设多层次学习成果认证服务网点为基础，吸引各方共同参与，不断尝试讨论或逐步形成以“学分银行”合作机制与模式为核心的中外高等教育互认体系及框架。二、跨境教育资格与学习成果互认面临的难题高等教育国际化过程中产生大量的教育要素跨境流动与配置活动，而
10、影响高等教育国际化过程的因素很多也很复杂。由于要素禀赋的差异，不同主体参与的国际化进程效果不一。处于优势地位者，往往主导“游戏规则”或跨境教育资格与成果认定的标准制定，且往往会获得积极收益；而竞争力缺乏者总是被“国际化”，处于规则制定的受支配地位，甚或遭到淘汰。欧洲签署跨境教育互认协议，最早始于20世纪中后期。我国在这一领域属于后起之秀，各方面发展较西方发达国家滞后。面对云计算、MOOCs、大数据等新技术对传统教育资源流动与配置的新挑战，跨境教育互认面临许多新的问题与困难。1.学历学位互认协议覆盖地区范围仍然有限。从与我国签署双边互认学历学位协议的国家分布情况来看，虽然覆盖了各大洲41个国家和
11、地区，但主要国家还是集中于欧洲地区，如英国、法国、德国、意大利、荷兰、西班牙、葡萄牙、俄罗斯等。2011年11月，我国与澳大利亚、印度、韩国等20多个国家重新签署了亚洲和太平洋地区承认高等教育学历、文凭与学位的地区性协议亚太地区承认高等教育资历公约，截至2010年底，已有21个亚太国家批准了该协议。这表明，我国高等教育质量初步得到欧洲教育发达国家和亚太地区的认可。2006年3月，我国教育部还与加拿大魁北克省签署了关于互相承认学历、学位和文凭的合作协议，这可算作我国与中、北美洲国家签署的第一份互认学历、学位的协议486。我国至今还未与美国、日本等“明显的”教育大国达成互认学历学位协议，这意味着我
12、国众多高校颁发的学历学位在美国、日本等国无法得到普遍认可。2.统一的国家资格与质量标准框架尚未建立。历经近一个世纪的努力，迄今也仅有欧盟等西方传统教育发达地区，初步形成了高等教育领域跨境资质与学习成果互认的较为完整的政策框架。“里斯本公约”被认为是欧洲资格与标准框架最佳的范本，覆盖了高等教育阶段的各类课程和培训，互认资历包含学位、文凭及其各类证书，认可范围包括入学资历、海外学习经历和高等教育资历。很多国家仍然依据各自的国内标准，评估学生获取的其他国家学历、文凭及各类资格等，这与真正的跨境教育资质互认精神仍然相悖。我国高等教育学制基本属于“美国模式”，专科或高职阶段23年，本科阶段4年，硕士阶段
13、23年，博士阶段35年，本硕博阶段划分明确，强调学科专业界限，重点培养各类专业人才，普通教育地位高于职业教育、继续教育，非学位教育低于学位教育等，这样的理念不同于传统欧洲国家强调通识教育和多样化目标取向，更会有别于亚非拉等国家和地区。由于我国仅与部分国家签署了意向性互认协议，没有全国性统一的高等教育资格框架和国家标准，无法实现与其他国家教育的实质互认与对接，各高校也就无法精确处理来自世界各国不同类型的学生学习经历，致使认定原则不确定、不规范，认定方式五花八门。课程、学分、证书等无法有效对接，这既影响我国高等教育国际化的进程，也制约我国高等教育的国际认可度、竞争力与影响力。3.学历学位互认协议仍
14、然缺乏实质性内容。从我国已签署的41份协议来看，内容比重普遍呈现不均衡状态，单向交流与意向性单纯合作协议占据主体。政府间教育交流与合作范围既应该涵盖高等教育，也应当包括基础教育、职业教育、成人教育、继续教育、远程教育及终身学习等各个领域，包括政策磋商、人文交流、信息互换、人才培养、学生交换、奖助学金、科学研究、语言培训、合作办学等广泛的内容，其协议签署也应当是平等的、多向的、立体的且包含实质合作一整套体系安排，以及学历、文凭与学位互认之下的更为具体的教学过程、学习结果、教育实践等一整套环节的落实机制。欧洲的框架也是如此，其内容虽然已较为丰富，但仔细研究来看仍是原则性框架为主，没有对如何弥合和解决政府间或国家间实质性的差别，提供更为具体的途径与方案。 -全文完-
