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1、 走向管理主义荷兰大学内部治理结构变迁研究 摘要：从19世纪初起，荷兰对大学一直实施严格的监管制度。20世纪60年代的大学民主化运动激发了荷兰高等教育的风暴，从而导致荷兰在20世纪70年代初期建立了以代议制民主制度为核心的大学治理结构，高度强调大学治理的民主参与。但近三十年后，集中权力、等级结构、效率和效益成为荷兰大学治理的新关键词。随着1997年大学治理现代化法案颁布，大学治理的民主参与模式让位于更像企业管理的治理结构，荷兰大学治理呈现出新的景象。关键词：大学，治理，管理主义，荷兰大学治理是一个极其复杂并富有挑战的问题。欧洲著名高等教育学者尼夫（Guy Neave）曾经这样指出，“在当今讨论
2、的各种问题中，没有任何能比大学治理更具争议性”。谁应该治理大学？如何治理？为了何种目的？这些似乎成为大学发展史中永恒的主题。本文以荷兰大学内部治理结构的变迁为主线，尝试着回答以下问题：不同时期荷兰大学治理结构的特点是什么、变迁的动因为何、现行基本框架怎样以及面临怎样的挑战。一、监管模式：荷兰政府管制大学的悠久传统荷兰大学的历史可以追溯到1575年，当时为表彰莱顿市民在反抗西班牙的八十年战争中所表现出的坚忍不拔的精神而建立了莱顿大学。1579年，荷兰“七省联盟共和国”成立，这7个省份中有5个省相继建立了自己的大学。除莱顿大学外，现在还依然存在的有1614年建立的格罗宁根大学和1636年建立的乌得
3、勒支大学。1815年，荷兰正式成为一个在奥兰治拿骚王朝（the House of Orange-Nassau）统治下的君主立宪制国家。所以，荷兰大学的历史远比荷兰成为一个统一的民族国家的历史要长久得多。但自荷兰建立之日起，国家就宣称自己对高等教育负有完全责任，有意要把大学收归已有，并在1876年的高等教育法案中第一次进行了明文规定。所以，荷兰大学历来被视为公共机构，它们由国家控制、管理和资助；只有获得国家的批准，大学才可以设立新的学院、系科；教授的聘任是国王的特权。在20世纪60年代末之前，荷兰大学治理一直延续着传统的欧洲大陆模式国家官僚和教授行会掌握着大部分权力。大学内部的学术与非学术事务截
4、然分开，大学治理的显著特征是清晰的两支柱结构（bi-cephalic structure）。一支柱是由策展人董事会（Board of Curators）占据着至高点的官僚系统。策展人董事会充当了国家与大学之间的调解人，担负着维护国家法律和法规以及管理大学的财政及人事政策的重任。另一支柱是由全体教授组成的评议会（Senate）。所有的学术事务都由评议会负责，主席由评议会提名，由政府任命。二、代议制民主：20世纪70年代至20世纪末荷兰大学的治理模式20世纪60年代，公众对高等教育的需求呈现快速增长状态，荷兰大学出现了前所未有的入学人数扩张，传统国家监管模式的效率和效益问题引起了社会各界的关注和疑
5、虑。几乎是同一时期，荷兰社会弥漫着一种对社会秩序的不满情绪。公司、教堂、艺术团体以及家庭等都强烈反抗政府的独裁统治，公众高涨的社会民主化要求被提到了国家政治议程的首位。作为政治和社会转变的一部分，致力于促进大学民主化的学生运动最终激发了荷兰高等教育的风暴，从而导致政府于1970年颁布了一部以民主为导向的大学治理法案（Act Of University Governance，荷兰语简称WUB）。该法案建立了以代议制民主制度（representative democracy）为核心的大学治理结构，其最显著的特点是对大学治理民主参与的高度强调。策展人董事会和评议会被依法撤销。在这个语境中，代议制民主
6、制度是指属于大学共同体的任何人不应该被剥夺选举代表参与重大决策的权利。换言之，学术人员、非学术人员以及学生享有同样的选举权和被选举权。在代议制民主制度的基础上，大学治理法案确立了大学治理结构的三个层面。1.大学层面。包括大学理事会（university council）、执行董事会（executive board）、院长董事会（board of deans）和1位名誉校长（rector magnificus）。大学理事会作为代表机构，25名成员全部来自大学团体，由大学内部选举产生。其中，学术人员、非学术人员以及学生的比例各占三分之一。在有关大学预算、计划、年度报告和一般的学术程序、条例和规则事
7、务上，大学理事会拥有最后的决定权。执行董事会（包括名誉校长在内）有3位成员，这3位成员由教育部长任命，其主要职责涉及政策制定、财政建议、基建以及人事问题。大学理事会和执行董事会共同治理大学。2.学院层面。这一层面的治理机构主要包括：学院董事会（faculty board）、学院理事会（faculty council）、院长以及两个常设委员会研究委员会和教育委员会。学院董事会和学院理事会的角色和相互之间的关系与大学层面的执行董事会和大学理事会相类似。3.系科层面。大学治理法案引入了一个新的组织层面系科（department），它是大学治理结构的基层。“学科研究组”（Disciplinary Re
8、search Group，DRG）是该层面重要的治理机构，由在同一学科领域工作的一小群教授及其助手组成。尽管学科研究组需要向学院理事会负责，但是在该学科的教学和科研领域拥有相当大的权利。三、大学治理现代化法案下的现行基本结构框架（一）荷兰大学治理结构变革的动因1.代议制治理结构本身存在着严重的痼疾从20世纪70年代的初期伊始，以代议制民主制度为基础的荷兰大学治理结构一直受到不断的攻击，来自高校内外的批评之声不绝于耳。人们普遍认为，大学内部决策太繁琐，太消耗时间，突出表现在以下几个方面：第一，决策机构缺乏明确的责任感，责任和权力在不同组织中分享，使得集体决策时相互推卸责任难以避免；第二，在对有关
9、教学和科研活动进行决策时，大学底层存在一定程度的保守性；第三，权力的分散造成了决策结构的非透明性，从而导致了对“到底谁负责什么”的质疑；第四，董事会和理事会共同拍板的二元结构导致了太多的决策僵局和迟延；第五，不同层面的决策机构之间存在着沟通不足现象，强调的常常是董事会和理事会之间的横向关联，而纵向关联往往受到忽视。2.新自由主义理念的直接触动20世纪80年代，新自由主义理念进入西方国家政治议事日程，使得放规（deregulation）成为政府治理的时尚。政府角色纷纷从干预型（interventionary）向促进型（facilitatory）转变：减少中央控制，减少具体管制，增加更多激励，更多
10、地对院校和学位项目进行评估，这常常被解释为“评估型国家的兴起”。在此背景下，扩大高校自治一直是荷兰政府政策的主要目标之一，而建立强大的院校领导被认为是实现这一目标所必需的。政府不再过多地信任学术共同体的智慧，转而倡导一种“企业理性”（corporate rationality），试图把大学转变成更类似于企业的实体，从而可以用一套类似企业的方法来管理大学。企业中的主导价值经济、效率和效益在大学中得以反复强调。在大学治理现代化法案的解释性备忘录中，教育部长认为，民主参与式的大学治理模式显然已经无法适应日益激烈的竞争环境。现在，大学必须能够对外界迅速作出反应，这需要强有力和富有冒险精神的大学行政领导
11、。”（二）大学内部治理的现行基本框架1997年，荷兰议会通过了大学治理现代化法案（University Government Modernisation Bill，荷兰语简称MUB），它标志着实施了将近三十年的大学治理民主参与模式的终结。法案倡导者希望，这个更像企业管理的结构能够极大地提高大学决策的效益和效率，并提出了改革的五大目标：第一，整合决策部门，集中分散的权力；第二，增加权力关系之间的透明度；第三，提高决策的有效性；第四，扩大院校的自治；第五，保持并提高学生参与重大决策的权力等。在此基础上，大学治理现代化法案对代议制民主治理结构进行了大刀阔斧的改革。1.大学层面。包括监事会、执行董事会
12、、大学理事会和博士学位董事会。大学治理现代化法案引入了一个新的治理机构监事会（Supervisory Board）。监事会由教育部长任命的5位业外人士组成，并向部长负责。监事会的地位在大学之上，其至高的权力体现在两方面：第一，大学最重要的规划，如战略规划和预算规划等需提交监事会批准；第二，当执行董事会和大学理事会之间发生纠纷时，需由监事会来进行仲裁。该法案还建立了一个垂直的委任制度，即监事会任命大学执行董事会成员，大学执行董事会任命院长，院长任命学位项目主任。因此，大学各级领导由任命而非选举产生。在新的治理结构中，大学理事会从“高装备的治理机构”（heavily equipped govern
13、ing bodies）转变为咨询机构，过去拥有的许多重大权力，特别是预算权被完全剥夺。大学理事会的职能只是对诸如院校的规则、条例及重大政策文件等发表意见和评论。随着大学理事会的地位江河日下，执行董事会的权威则得以大幅度提升，从而在新的治理结构中占据了绝对的上风。事实上，执行董事会独揽了包括学术事务和非学术事务在内的几乎所有权力。2.学院层面。在该层面，大学治理现代化法案主张建立以院长为首的单一权威，院长荣升为“无所不能的统治者”（omnipotent ruler）。与大学层面的理事会一样，学院层面的理事会也降级为咨询机构，从而丧失了众多权力。3.学科基层。由于学科研究组常常被视为保守和惰性的堡
14、垒而被依法撤销，它们曾经掌控的权力被重新分配给院长。大学治理现代化法案规定，基层的教学和科研要分头实施。虽然不同院系有所变化，但总的来说，课程总监（course director）负责教学的组织工作，研究总监（research director）负责科研的组织工作。他们都由院长任命，并向院长负责。四、改革的成效和面临的挑战（一）大学治理结构改革产生的积极效果第一，大学决策的效率提高了，即大学有能力在相对较短的周期内应对和解决棘手问题。在大多数行政人员看来，权力的集中应该被视为一种进步，因为它有助于决策的果断。第二，荷兰大学与其他大学的校际合作和伙伴关系的建立呈不断增长之势。在国际层面，荷兰大学
15、已成为科英布拉集团（Coimbra Group）、欧洲创新大学联盟（European Consortium Of Innovative Universities）、欧洲研究型大学联盟（League of European Research Universities）以及世界大学网络（Worldwide Universities Network）的成员。在国家层面，大学间的合作也逐渐浮现。荷兰3所技术大学代尔夫特大学、埃因霍温大学和特文特大学在全球科研竞争力中的战略联盟就是一个极好的例证。第三，促进了大学开拓第三方资金的能力。就荷兰大学的财政收入而言，三类资金流清晰可见：一是政府对大学的直接资助；二是由荷兰科学研究组织（the Netherlands Organization for Scientific Research，NWO）提供的大学科研资助；三是大学通过合同或第三方研究（third party research）而获得的资助。1986年，这三类资金流所占的比例分别是62%、16%和22%。在过去的十多年里，荷兰大学的第三方收入一直呈现不断增长之势。2005年，荷兰大学总预算中平均约25%来源于第三方合同。而在一些大学，这个比例已经超过30%。这在一定程度上表明，荷兰大学已经具备了在高等教育市场上成功运作的能力。”（二）大学治理结构改革面临的挑战一
