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1、 试论行政法视野下高校管理中的学生参与权 摘要：高校与学生之间的管理关系本质上为行政法律关系，因而学生参与权在法律性质上属于行政参与权。学生参与权的权能必须由法律赋予，其主要包括高校规章制度的制定参与权、高校具体事项管理参与权和纠纷解决参与权三类。为充分实现学生参与权，我国立法应明确以下内容：要求高校制定有关学生参与的规章制度、规定学生组织的代表应具有广泛性、明确参与权的救济途径。关键词：高校学生，高校管理，参与权，行政法20世纪以来，特别是二战后，随着行政民主和人权理念的推进和深入，学生参与高等教育管理作为一种教育理念逐渐被越来越多的人所接受，高校也不断朝着接纳学生参与管理的方向发展。在我国
2、，随着“依法治校”和“以学生为本”等理念的不断推广，高校管理中的“学生参与权”（以下简称“学生参与权”）近年来也逐渐进入人们的视野。但是，学生参与权是一种什么性质的权利，其具体包括哪些权能，在我国当前背景下如何保障学生参与权的实现？这些问题在我国当前尚属未予研究或研究得不够的问题。本文以行政法学为视角，对这些问题进行探讨。一、学生参与权的法律性质法律关系的性质决定法律关系的内容，即法律关系主体的权利和义务，因此，学生参与权的法律性质取决于高校与学生之间的法律关系的性质。（一）有关法律关系性质的代表性观点理论界对高校与学生之间法律关系的性质持不同的观点，代表性的主要有四种：第一种，民法契约关系论
3、。如日本室井力教授认为，“公务员之勤务关系、公立学校、公立医院等营造物之利用关系为民法上之契约关系”1。第二种，阶段法律关系论。如有学者认为，高校与学生之间的法律关系应置于一定的时间阶段中作具体分析：入校时主要是民事法律中的合同关系，在校期间主要是内部管理关系，离校时主要是行政法律关系2。第三种，多重法律关系论。如认为，虽然学生所交纳的学费并不足以抵消所需成本，但这足以使高等学校与学生的关系由过去单一的纵向行政关系转变为包括花钱购买教育服务的消费关系在内的多重法律关系3。第四种，高校身份决定论。这种观点认为，辨析高校与学生之间法律关系的性质取决于对高校角色的界定。高校不是普通民事主体，也不是国
4、家行政机关，而是承担公共职能追求公共事业的公务法人，如果公务法人以公务实施者的身份出现，那么，与利用者之间的关系属公法上的关系，即行政法律关系；如果公务法人以民事主体身份出现，则与利用者之间的关系属私法关系，即民事法律关系4。显然，民法契约关系论同当前高校普遍行使行政职权的现实不符合，而后三种观点实质上属于综合论，并未揭示出高校与学生法律关系的本质。（二）行政法律关系与行政参与权高校与学生之间应界定为行政法律关系，两者之间发生的平等法律关系也不过是一种行政契约关系。直观看来，高校与学生之间的法律关系确实有（也仅有）两种：平等主体之间的民事法律关系和非平等主体之间的行政法律关系。但是，如果将这种
5、平等主体之间的民事法律关系置于高等教育视野下进行考察便可以发现，其同样产生于高校为实现教育管理目的的需要，如住宿费、学费的收缴都是围绕着教育管理目的的实现而实施的，而教育管理权则是一种行政权。本文认为，这种基于高等教育行政管理权的实施而产生的平等法律关系本质上是一种行政契约法律关系。从行政契约具有行政性、法定性和合意性来看，高校同学生之间的这种平等法律关系也完全体现了行政契约的此“三性”：第一，高校是依公法设立的承担高等教育职能、享有一定公权力并能独立承担法律责任的公法人，因而行政性及法定性明显；第二，高等教育不属于义务教育的范畴，不具有强制性，通过高校发布招生简章、学生填报志愿直至学生被录取
6、并报到注册，高校和学生之间就建立了合同关系学生有义务缴纳学费，遵守规章制度，接受服从管理；学校有义务提供学生完成学业所需的相应服务和保障，并在符合法定条件下颁发学生毕业证书和学位证书。虽然双方没有签订正式的书面合同，但是二者的契约关系仍然明显，即具有合意性。既然高校与学生之间属于行政法律关系，那么，高校的管理行为便属于行政行为，而学生参与高校管理的权利则属于行政参与权。在现代行政程序中，参与权是指相对人有效地参与行政管理过程并能影响行政决定作成的权利。高校学生参与权则是指作为高等教育法律关系主体的学生享有的有效参与高校事务管理过程，并能影响高校管理决定，尤其是影响自己决定的做出过程的程序性权利
7、。二、学生参与权的权能权能是权利能力的简称，是法律赋予特定主体参加法律关系，取得权利和承担义务的资格。主体具备相应的权能是其参与具体法律关系的前提。学生参与权的权能主要涉及学生参与权权能如何赋予以及学生参与权的行使范围和程度。（一）学生参与权权能的赋予权利能力由法律赋予，且这里的“法律”必须是能产生法律效力的规范性法律文件，而非社会团体、民间组织的呼吁性文件，否则，权能的实现就会成为纸上谈兵。学生行政参与权的权能自不例外，其赋权来源有两种：第一种，国内法。例如，法国1968年颁布的高等教育方向法提出了自治、参与和多学科性原则。该法规定，大学各级管理机构都要有包括教师、研究人员、行政和服务人员在
8、内的各类人员参加5。我国宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”6。这是宪法民主原则在国家和社会生活中的体现，也是高校学生参与学校管理的法律依据。此外，我国当前高等教育立法中也有关于学生参与权的规定，如高等教育法第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”7；普通高等学校学生管理规定第四十一条规定：“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理”8。这些可作为学生参与权的依据。第二种，国际法。首先，公民权利和政治权利国际公约第二十五条确立了每个公民享有直接或通过自由选
9、择的代表参与公共事务的权利。9其次，某些国际组织的立法也赋予其成员国学生参与权。如欧洲事务委员会在1983年通过的“关于民主原则”第800号决议中指出，要创造一切条件使公民自愿参加社会的、经济的、政治的生活，并通过它对公民施以民主的教育和影响，这反映在学校，则要求必须保证学生了解民主、参与管理10。（二）学生参与权的行使范围和程度一般认为，学生参与权行使的范围和程度应具有有限性。学生进入高校的主要目的是为了学习知识，提高能力，全面提升自己的素质。如果学生对于高校管理事无巨细一一参与，必然违背学生本人的意愿及高等教育的宗旨和目标。同时，高校管理具有一定的复杂性，有些事务更具有专业性，而大学生的知
10、识和能力有限，对于过于复杂或专业事务，必然力不从心，同时也可能带来管理的低效。因此，对于学生参与高校管理的范围和程度必须确立一定的限度，既要充分发挥学生的能动性，促进高校管理的民主化，同时又区别对待，保证高校管理的高效率。如何确定学生参与高校管理的范围和程度，台湾有学者认为：“大学生参与事务的广度与深度，应以其学习目的为中心，向外逐渐扩散。当其与学习有直接密切之关联时，应使其得直接参与决策及各种具体措施，对于比较不具直接关系之事务，则可降低其参与强度”11。不可否认，学生的参与事项主要是与学习有关的事项，但如果仅以与学习目的的紧密程度来判断学生的参与范围和程度，实际操作中会存在问题。例如，专业
11、课程体系的设置无疑与学习的关系最为紧密，但囿于学生学识的有限，不可能对专业课程体系有全面的把握，自然也难以胜任对课程体系的建立和修改。界定学生参与权行使的范围和程度（即权能）应当将具体参与事项与学习目的的关系，以及学生在此事项上的实际参与能力结合起来考虑。从行政法的角度划分，学生参与权的权能主要包括三类：第一类，抽象行政行为高校规章制度的制定参与权。高校规章制度是高校管理的依据，就如立法权凌驾于行政权和司法权之上一样，高校规章制度制定权是高校行使具体行政管理权和行政裁决权的先决权力，学生只有参与高校规章制度的制定才能从根本上保障学生其他参与权的实现。第二类，具体行政行为高校具体事项管理的参与权
12、。如本科生教育教学工作（教学计划的制定与修订、评估教学效果、考核教师工作、评选优秀教师等）；学生管理工作（奖学金的评定、助学金的评定和发放、助学贷款的申请和审批、各类学生及学生组织的考核和评比等）；后勤服务工作（监督校内食堂的餐饮工作、参与学生公寓的日常管理、监督校医院的医疗服务等），等等，学生均可以参与其中，这种参与可以节约学校行政资源、锻炼学生能力，更好地维护学生的权利。第三类，行政裁决行为纠纷解决的参与权。高校与学生之间的纠纷时有发生，学生参与到纠纷解决过程中可以很好地维护学生的权利，协调校生关系。我国普通高等学校学生管理规定第六十条也规定，学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消
13、入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成8。三、学生参与权的实现前文指出，我国宪法、高等教育法和普通高等学校学生管理规定等立法已赋予学生在高校管理中的参与权权能，但权能仅是一种法律资格，学生参与权的实现离不开具体制度的支持。当前，我国高校学生参与权的实现在实践中面临着诸多问题，突出体现在以下三个方面：第一，参与依据缺失，参与权的实现很大程度上取决于高校的态度。由于现行立法对高校学生参与权仅作原则性规定，学生参与权的实现便主要取决于各高校自身态度。但是，实证调研表明，“校方和管理人员对学生参与学校事务管理没有给予足够的
14、重视和充分的信任，普遍存在着两种观点，一种认为让大量的学生参与管理，只会造成规章制度出不了台，一种认为学生对学校整体情况缺乏了解，无力承担参与决策的重任”12。从而，在现实中便出现学生参与程度有限（如主要为协助性工作）、参与范围有限（如不得参与学校规章制度的制定）、参与方式单一等现象。第二，参与组织不能广泛代表民意，难以在参与中形成合力。学生组织是平衡校生力量的机制，是学生参与权实现的主要平台。在我国，学生自治组织非常多，但绝大多数组织由于代表民意的范围有限（如学代会、自律会等学生组织往往成为“干部的会议”），往往难以获得学生的广泛支持，并导致其在高校管理参与中软弱无力。第三，保障机制缺位，参
15、与权虚置。权利的实现需要保障，而我国当前有关参与权的立法基本上处于宣示层面，权利保障特别是权利救济机制付之阙如，从而导致学生参与权的虚置。从行政法治的角度看，为了充分实现学生参与权，应针对我国的现状，通过我国现行立法（如高等教育法和普通高等学校学生管理规定）的修改，明确以下内容：（一）要求高校制定有关学生参与的规章制度要使我国有关学生参与权的现行原则性立法规定变得具有可操作性，法律的赋权必须通过各高校制定具体规章制度落实。因此，立法应规定高校制定有关学生参与的规章制度的义务，明确学生参与权的范围、形式、行使程序等内容，这样，促使学生参与权的实现也便转化为高校的法律义务。同时，在高校规章制度的制定时也必须保障学生的参与，这既有利于集中表达学生的观点和意见，降低规章制度侵害学生权益的机会，又有利于增强规章制度的可接受性，从而减少学生的抵触情绪并提高遵守的自觉性和主动性，从而促进高校和学生之间的良好关系。其实，学生参与学校规章制度的制定在一些国家和地区已成为一种普遍做法，例如，我国台湾地区大学法（2003修订）第17条第1款便规定：“大学为增进教育效果，应由经选举产生之学生代表出席校务会议，并出席与其学业、生活及制定奖惩有关规章之会议”13。（二）规定学生组织的代表应具有广泛性学生参与权的实现离不开学生组织自身的完善，而扩大学生
