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1、 论我国公立大学章程的基本框架 国家中长期教育改革和发展规划纲要（以下简称纲要）是我国未来十年教育改革和发展的纲领性文件。纲要在第十三章“建设现代学校制度”中明确提出：“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”作为承担高等教育重任的公立大学而言，依法、积极地制定其章程，规范公立大学教学与科研工作的管理已势在必行。如何正确地构建公立大学章程框架结构，是目前公立大学在制定其章程中遇到的首要问题。一、正确认识大学章程的含义对于大学章程的含义，我国学界大多是从制定章程的目的出发进行界定的，如有的学者认为：“大学章程是为了保证学校正常运行，就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活
2、动等重大的、基本的问题作出的全面规范而形成的自律性的基本文件。”也有的学者认为：“大学章程，是指为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法等法律的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学重大的、基本的事项作出全面规定所形成的规范性文件。”尽管这些学者对大学章程的目的及作用等进行了描述，但笔者并不完全认同上述观点。首先，定义应当是对事物的根本属性的揭示，而目的不是事物的属性，是事物运行达到的效果；其次，即使按照这些学者的观点即定义应包含目的，大学章程的目的也不仅是保证学校的正常运行或者保证学校自主管理和依法治校，更为重要的是要规范举办者与办学者之间的权利义务关系以及确立章程的基本法的地位；最后，大学
3、章程不仅仅是一个自律性的文件，对学校以及学校内部的机构以及人员有法律意义上的约束力，而且应当对外部的举办者尤其是作为教育行政管理者的各级政府有法律意义的约束力，更重要的是在举办者与办学者之间、学校与教师或者学生之间发生纠纷时，大学的章程可以成为法院断案裁决的依据。基于对大学章程的以上分析，笔者认为大学章程的含义应当表述为：经过法定程序制定的，有关大学与举办者、教育主管机关的基本权利义务、大学内部学校与教师、学生间的基本权利义务以及学校内部主要机构的性质、职能等基本规则所形成的规范性文件。二、公立大学章程的特殊性公立大学通常是指由中央或地方政府创办的，由中央或地方政府利用财政资金提供其部分或全部
4、经费所设立和管理的高等院校。作为承担社会高等教育重任的公立大学而言，自新中国建立以来，中央及地方政府通过大量的行政事业性投资设立与建设公立高等院校，从国家的行政管理及行政法角度讲，大力兴办高等教育不仅是国家为了社会的进步和国民素质的提高，同时也是国家充分行使教育行政权所致。但目前现有的公立大学章程中，几乎未涉及作为投资者的国家在具体设立与兴办公立大学中的权利和义务，几乎未涉及作为投资者的国家与公立大学之间的相互关系问题，几乎未涉及国家教育行政管理部门与公立大学之间的权利与义务关系。正是由于制定章程的公立大学忽视了这种国家作为投资者的特殊性，忽视了章程所应规定的上述特殊主体权利与义务的相关内容规
5、定，从而导致公立大学现有章程的作用无法正常及充分地发挥出来，致使公立大学“外”不能真正调整政府教育行政管理部门、社会与学校间的关系，从而保障和维护大学作为独立法人的合法权益；“内”不能真正调整投资者与学校，教师、学生与学校间的关系，从而保障和维护学校内部各主体间的合法权益。致使目前公立大学章程呈现出一种“束之高阁”的状况。这一尴尬的局面不仅严重地影响了公立大学章程在现代大学制度中应有的效力和作用，更重要的是直接影响其他公立大学制定章程的积极性。从笔者调研的情况来看，在公立大学章程制定中，除关于对制定公立大学章程的认识、深化教育管理体制的改革，为公立大学制定其章程创造良好的法制环境、关于大学章程
6、的法律地位与效力等主要问题外，章程框架的构建成为目前制约公立大学章程制定的首要问题。要回答公立大学章程应有的框架结构是什么的问题，首先要解决公立大学章程应当由谁来制定的问题。从笔者对公立大学章程现状的调研情况看，目前已制定公立大学章程的高等院校通常是由本校的专门起草小组负责起草章程，经过一定的程序予以通过，报上级行政管理部门备案即可。作为公立大学投资者和管理者的国家教育行政管理部门根本不参与章程的制定工作。笔者认为：目前公立大学章程制定过程中存在的这一现象是不正常的，需要从根本上予以解决。公立大学由国家投资，作为国家非经营性国有资产的使用，应当属于国家或地方政府一种在公共事业的投资。虽然国家在
7、教育方面的投资不以营利为目的，但作为公立大学投资所有者的国家而言，首先，宏观上讲，投资办学的目的就是满足国家、社会和公民对高等教育的需求，以实现国家利益和社会公共利益最大化的社会效益。因此，国家对于高等教育发展与投资规划享有统制权，即国家根据不同时期的高等教育发展规划，对公立大学的发展具有计划权；微观上讲，国家应当明确作出设立某公立大学的使命、目的、学校管理体制等诸方面的有关规定。其次，国家在设立某一公立大学时，必须考虑该学校科研与教学的发展方向，并将科研、教学与招生条件统一规划，履行其行政给付的义务，从而使该校在今后的发展过程中具有一定的发展和提升空间。再次，国家作为投资者（不是以教育行政管
8、理者身份出现）必须关注在公立大学的投资情况，并监督办学者依法、依章享有权利与履行义务，从而实现高等教育投资所应产生的社会效益。从这个角度讲，国家应当且必须作为公立大学章程制定的主体之一参与到制定公立大学章程的工作中来，以实现投资者投资高等教育的根本目的和具体要求。但遗憾的是，目前我国现有的公立大学章程中，作为投资者的国家在设立该公立大学的权利与义务方面的规定普遍存在着缺位的状况。三、我国公立大学章程应有的基本框架结构就大学章程的框架结构而言，学校内部各主体之间的权利与义务关系是此结构的“梁”；投资者设立学校所确立的办学宗旨、基本原则以及办学理念和人才培养目标等内容则是结构中的“柱”，支撑着整个
9、学校的办学方向和发展目标。大学章程中的“梁”与“柱”有效地“刚接”或者“铰接”，构成大学这一“大厦”承重体系的基本结构。从目前大学章程的框架结构来看，笔者认为：民办大学与公立大学章程在框架结构设计方面的合理性与有效性相比较来看，前者要优于后者。根据我国2003年9月1日起施行的中华人民共和国民办教育促进法第9条及第14条的规定，作为法人的民办学校在举办时必须向审批机关提交学校章程。而按照2004年4月1日起施行的民办教育促进法实施条例第14条的规定，章程的绝对事项有：学校的名称、地址；办学宗旨、规模、层次、形式等；学校资产的数额、来源、性质等；理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生办法、人员
10、构成、任期、议事规则等；学校的法定代表人；出资人是否要求取得合理回报；学校自行终止的事由；章程修改程序等。我国民办大学章程的基本框架结构通常包括：总则：主要规定制定章程的依据以及章程的地位；章程确立的投资者基本原则或者办学理念、人才培养目标、学校名称、地址等事项；分则中的第一章：举办者基本权利义务。主要内容应当有：举办者的情况；举办者享有的权利与义务，如举办者出资义务，是否可以要求合理回报等。分则中的第二章：教育行政管理者的基本权力与义务。如教育行政管理者对于民办大学的政策与业务的指导、行政监管等权力。分则中的第三章：学校的组织机构以及工作职责。民办大学的组织机构主要有董事会或者理事会（决策机
11、构）、代表机构（法定代表人）以及内部监督机构。分则中的第四章：学校与教师、学生之间基本权利义务的规定。分则中的第五章：学校的财产归属以及财产管理制度。分则中的第六章：章程的修改程序。附则：章程的通过情况说明、解释权的归属、生效日期等。从上述民办大学章程的框架结构来看，总则主要体现了投资者的办学方向、基本原则和办学理念以及人才培养目标等重大事项。在分则各章中，分别规定了投资者、行政管理者与学校依法、依章程享有的权利与承担的义务。应当讲，在参照公司法关于公司章程内容及公司内部治理结构规定的基础上，民办大学这一章程的框架结构，既保证了民办大学的办学者不得违背法律以及投资者的利益，同时也基本保证了民办
12、大学办学者的决策科学、有效，从而使章程成为约束投资者、管理者以及办学者行为的规范性文件。与民办大学章程的框架结构相比较，公立大学章程中却普遍存在着作为投资者的国家在设立该公立大学权利与义务缺位的状况，这一状况的存在，不仅无法明确作为投资者的国家的权利和义务以及内部监督的职责，而且也无法厘清国家与公立大学之间的关系，特别是大学的政治权利（权力）、行政权利（权力）、学术权利（权力）以及民主管理权利（权力）等内容，从而导致作为公立大学章程的效力大大降低。这种状况的存在，使得公立大学在现行教育体制下用章程来保障大学的“自治权”和抵御政府过多行政干预的“防御力”几乎为零。从调研的情况看，我国已制定出来的
13、公立大学章程对于办学者的权利义务鲜有规定，教育行政主管部门在审核章程的内容时也从未触及上述“敏感”问题。如何设计我国公立大学章程的基本框架？笔者认为，公立大学章程中应当明确以下基本内容：第一，规范举办者与办学者之间的基本权利义务，从而保证举办者办学意图的实现与学校的自主办学权的落实。第二，规范办学者与政府教育主管部门之间的基本权利义务，特别是明确教育主管部门的权利与义务，以保证学校的办学自主权不受行政的不当干预。第三，规范大学内部机构的组织规则，即明确大学的学术、行政以及代表等机构的归属、权力设立、变更、终止的程序等。第四，为学校制定具体规则提供基本原则、基本理念，即学校制定任何规则需要遵守学
14、校章程，不得违背章程的规定。因此我们建议：公立大学章程应当由两大部分组成。第一部分应当是作为投资者的国家设立公立大学章程的基本要求与框架，主要包括：国家决定设立该学校的办学宗旨；按照组织程序批准或者调整学校的领导机构，任免学校的领导成员；审批学校的发展规划、年度招生计划，制定相关的收费标准；听取学校的工作报告；监督和审计学校的经费使用情况；决定学校的办学地点、分立、合并、终止等事项；审批章程修改以及为学校提供稳定的办学经费来源；为学校的科研、教学提供良好的外部环境等重大事项的规定。第二部分应当是作为办学者的学校设立公立大学章程的基本要求与框架，主要包括：该校人才培养与教育改革的特色；校、院（系
15、）两级的基本职能的划分；办学模式、办学特色与办学理念以及校训、校徽、校旗、校歌、校庆日；学校对于投资方的财产享有的占有、使用权利以及保管义务等相关事项的规定。也就是说在总框架结构内，既要有投资者关于公立大学办学宗旨、教育体制与领导体系等相关内容的“共性”问题，又要有设立某公立大学发展方向和人才培养目标、教育与科研经费的来源等相关内容的“个性”问题。与此同时，在总框架结构内，既要有该公立大学根据自身办学特色来制定与之相关的权利和义务的“个性”内容，又要有各公立大学关于大学的自主权问题、学校与学院之间的关系问题以及涉及公立大学内部管理体制等相关的“共性”内容。这种投资者与办学者的“共性”与“个性”
16、的“刚接”或者“铰接”才是我国公立大学章程框架结构的表现形式。从这个角度讲，目前一些公立大学自行起草学校章程的“越俎代庖”做法是不恰当的。从实质讲，这种“越俎代庖”做法不仅剥夺了国家作为投资者对公立大学章程制定的参与权，而且也剥夺了国家作为投资者对于公立大学章程相关内容的决策权，其结果是公立大学所制定的章程不仅无法维护国家作为投资者的根本权益，同时也无法从根本上真正保护作为大学本身应当依法、依章程享有的办学自主权。公立大学章程在贯彻纲要，建立现代大学制度的改革中起着极其重要的作用。作为公立大学的投资者而言，必须高度重视和积极参与公立大学章程的制定工作，在理顺高等教育管理体制基础上厘清国家与公立大学之间的关系，并明确两者的权利与义务。作为办学者的公立大学而言，则应当依法、依章程的规定享有权利与承担义务，并承担起国
