国家治理视野下的中央教育行政机构职能分析 我国教育行政体制实行的是中央统一领导下的分级管理体制，是以中央集权为基础，中央教育行政与地方教育行政相结合的体制从教育行政组织上讲，是指中央政府设立教育部，地方在省、市、县、乡镇分设教育厅、局、科、室(组)等各级专门的教育行政组织上述组织均受中央统一领导从教育行政内容上讲，教育方针、政策、宏观规划等均由中央政府制定，由各级教育行政组织具体贯彻执行分级管理是指对全国教育事业实行中央、地方(包括省、市、县、乡)两级管理，地方教育行政组织之间也存在上下级关系建国以来，我国中央教育行政机构及其内部机构进行了多次改革与调整总的说来，这些改革与调整是与当时的政治、经济和社会发展相适应的，有力地推动了我国教育事业的发展新中国成立初期教育行政体制的特点是高度集中与统一在前十七年，中央教育行政机构最大的变化就是教育部与高等教育部的分分合合这反映了与计划经济相适应的特点，反映了对于高等教育事业的重视以及对于中央教育行政管理体制的艰难探索1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，政务院下设教育部1949年11月1日，根据政务院第二次会议的决定，以华北人民政府教育部和华北人民政府高等教育委员会为基础，正式成立中央人民政府教育部。
为了适应国家大规模有计划的建设需要，加强对高等教育事业的领导，1952年11月15日，中央人民政府委员会第十九次会议决定成立高等教育部高等教育部主管全国除高等师范学校、民族学校以外的高等学校，师范学校以外的中等专业学校，工农速成中学及有关留学生的派遣、接受和回国等事项教育部主管普通教育、师范教育(包括全国高等师范学校)、民族教育和工农业余教育党的八大后，我国开始了对于国家行政体制的探索，提出适当调整中央和地方的行政管理职能，把一部分行政管理职权分给地方1958年2月11日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第五次会议通过《关于调整国务院所属组织机构的决定》，教育部和高等教育部合并成为教育部1958年3月1日起正式合并办公1958年，教育行政管理权限下放，由于受到“左”倾错误的干扰，许多地方盲目追求高指标，出现了所谓教育事业的大跃进1963年10月23日，国务院第一三七次全体会议决定，教育部分设为高等教育部和教育部1964年3月，两部正式分开办公教育部主管普通教育、业余教育和职业教育方面的工作高等教育部主管有关高等教育、中等专业教育(不包括中师)、留学生管理等方面的工作文化大革命开始后，1966年7月23日中共中央同意中宣部的建议，将高等教育部和教育部合并，设立教育部。
教育部的业务工作，随着“文化大革命”的“发展”，先后陷于停顿，直至完全瘫痪1966年两部合并，仍维持原司局建制，人员也未作调整改革开放后，教育部的任务逐渐增加，机构也进行了调整1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，拉开了教育改革的序幕为加强党和政府对教育工作的领导，中共中央决定成立国家教育委员会，负责掌握教育的大政方针，统筹整个教育事业的发展，协调各部门有关教育的工作，统一布置和指导教育体制改革国家教委是国务院主管教育的综合部门和总协调机构，比原教育部加大了职权范围，加强了对教育的宏观管理和指导1998年3月，根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，将原国家教育委员会更名为教育部2008年，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，设立教育部，为国务院组成部门教育部设22个内设机构，教育部机关行政编制为556名(含两委人员编制8名、援派机动编制5名、离退休干部工作人员编制50名)图1 我国教育部机构设置既然教育部是全国最高教育行政机构，负有对全国教育事业进行宏观规划与教育方针、政策制定的权责，必须确保“目标设定权”的科学确定。
为此，参照国际经验，应加强业务核心类机构与咨询类机构的设置现在教育部的业务核心类机构有：基础教育一司、基础教育二司、高等教育司、职业教育与成人教育司、学位管理与研究生教育司、教师工作司、民族工作司、思想政治工作司、高校学生司、社会科学司、体育卫生与艺术教育司这些业务司局设置杂乱臃肿，并且主要与高等教育有关，与基础教育、义务教育、职业教育有相关的只有基础教育一司、基础教育二司、职业教育与成人教育司及与之相关的民族教育司、体育卫生与艺术教育司我国在大力倡导建立终身学习体系和学习型社会，教育部并无相应的机构设置，所以应成立终身学习司学前教育是大发展的时期，也缺乏相应机构设置应该按照“优化政府组织结构”的要求，切实转变政府职能，创新运行机制，改进管理和服务方式，建立起统筹有力、职能明确、权责分明、运行高效的教育行政管理体制要确保“目标设定权”的科学性和正确实施，就必须提高政策的科学化、民主化水平，从而使教育决策更具前瞻性、科学性和可行性，对于涉及国家教育改革的重大问题和社会关注度高的热点、难点问题，对于涉及不同部门、不同行业、需要社会有关方面广泛参与和协商的教育事务，有必要设立专业咨询委员会《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出设立“国家教育咨询委员会”、“国家教育考试指导委员会”、“高等教育拨款咨询委员会”，现在前两个委员会已经正式成立，“高等教育拨款咨询委员会”还未正式成立。
同时，也可考虑成立学前教育改革咨询委员会、素质教育与课程改革咨询委员会、职业教育发展咨询委员会、教育质量评估咨询委员会、高水平大学建设咨询委员会、应用技术大学建设咨询委员会等各咨询委员会可本着精干、合理、高效的原则设立，组成人员的构成条件应体现现代性、专业性和权威性咨询委员会的工作可以由教育部相关司局负责协调和联络除了核心的“目标设立权”之外，教育部还拥有检查评价权和激励分配权，这两种权力与核心的目标设立权不同，可以委托给地方教育行政部门和第三方评价机构去执行，教育部可拥有最终决定权这里的关键是作为最高教育行政机构的教育部如何进行制度设计，确保下放的检查评价权和激励分配权科学有效运行如果对后两种权力涉及的管理权限都“亲历亲为”的话，一是会付出极高的成本代价而最终无力承受；二是导致地方政府失去主动权和工作积极性，并且有可能会导致地方政府与学校“合谋”去欺骗上级而达到应对检查、评价的目的；三是有违“中央统一领导下的分级管理体制”的设计所以，检查评价权和激励分配权可以委托给地方政府、第三方评估机构及社会有关方面进行，而教育部保留最终决定权和裁量权，并建立抽查制度和责任制度党的十八届三中全会提出“深入推进管办评分离”，这有利于转变政府职能，形成学校办教育、政府管教育、社会评教育的新型关系，从而明确政府职责，规范社会办学行为，发挥社会参与作用。
关键是如何“评”和哪些机构可以“评”强化国家督导是可以的，但并不意味着国家督导可以监督、评价和评估教育的一切，也不意味着将政府业务部门的监督评价职能全部调整到督导部门因为检查评价是政府的一项基本控制权力，监督既有一般意义上的督导部门的监督，也有行政机构本身具有的行政监督与业务监督，两者不可混为一谈如果把政府业务部门的行政监督与业务监督都下放到国家督导部门，可能会导致督导的功能杂乱无章，想管又管不好结果可能是建立了一支庞大的督导队伍，却无法发挥有效的监督职责这里有三个问题需要厘清：一是深化国家教育督导，建立国家、省、市(州、盟)、县四级相对完整和独立的教育督导机构，其督导的主要教育领域是基础教育、义务教育，其职能是督政、督学，而非评价与评估，因为评价评估是督导的手段而非目的，评价评估和督学、督政不能并列为国家督导机构的职能；二是继续改善行政监督，通过制度设计完善业务机构的行政监督与业务监督，以保证“目标设立权”的正确有效执行，业务部门懂得教育管理的具体事务，比一般督导部门更懂得如何去监督和督促政策的执行与落实；三是鼓励和加强第三方评估，适时委托社会组织开展教育评估监测并纳入政府购买服务程序中，作为完善检查评估与监测制度的重要运作方式。
具体政策建议主要有以下四点：首先，以政府职能转变为重点，全面正确履行政府教育行政职能当前，转变政府职能的重点是简政放权，要对现有的教育行政职权进行深入研究，根据权力的性质和种类，把权力下放给学校、地方政府和社会中央教育行政部门的主要职责是宏观管理和调控，通过发展战略、规划、政策和标准的制定和实施，引导教育事业科学发展要处理好中央与地方的关系，扩大省级政府教育统筹权；处理好政府与学校的关系，扩大和落实学校办学自主权第二，优化政府组织结构，改变教育行政职能缺位、越位、错位、不到位的情况缺位是指教育行政部门应该负责的工作一定要管起来，“把该管的管好”要“补缺、强弱”，如学前教育、特殊教育、民办教育、终身教育的管理工作要加强，切实把这些工作管好越位是指对学校直接干预过多，管了许多不该管的事情，错位是管了一些不该管的事情教育行政机构要“减重、优化”，才能全面履行好教育行政职能建立健全核心业务类机构、行政支持类机构和决策咨询协调类机构，把性质相近、职能相近、业务相近的相关部门有机整合，从而达到统一、精简、效能、责任的目的同时，优化职能配置，实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制第三，在国家治理的中央与地方关系方面，应该既确保中央的统筹权和权威性，确保国家教育方针、政策与规划的有效实施；同时，在制度安排上应允许地方政府在执行过程中有针对当地应对处理的能力，把政策的统一性和执行的灵活性结合起来，确保地方政府的治理权。
政策的统一性和执行的灵活性体现了中央统辖权和地方治理权的动态关系，是国家治理的核心内容这就要求中央教育行政机构把握“目标设定权”，确立一致的国家教育方针、政策、规划与标准等；同时，又对“检查评价权”与“激励分配权”进行适当下放或者委托给第三方评价机构，以增强地方治理权，加强地方有效解决教育实际问题的能力第四，全面辩证地看待下放权力教育是公共产品或准公共产品，政府承担着发展教育的职责我国当前处于教育改革发展的关键时期，政府改革教育的责任重大但是，下放权力并不意味着政府在管理教育方面软弱无力和无所作为，也不意味着放手不管和放弃职责大社会小政府”的模式不适应中国国情，也不适用于教育行政管理部门，不能把这一模式神圣化、固定化当然，这也不意味着政府的机构要庞大，人员要增加，机构要增设因为，教育行政部门的大小只是表象，根本在于强弱政府管理教育能力的强弱才是更深层、更根本、更基础的问题，要真正把管理和服务落到实处，提高执行力，提高效率，推动教育改革和发展，这才是“强”的体现注释：①周雪光，练宏.中国政府的治理模式束：一个“控制权”理论[J].社会学研究，2012，(5)：69-93.②郑永年.中国改革的顶层设计、地方动力和社会力量[N].联合早报，2011-09-13.③曹正汉等.中国地方分权的政治约束——基于地铁项目审批制度的论证[J].社会学研究，2014，(3)：30-55.④周雪光.国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角[J].开放时代，2013，(3)：6-28.⑤陈孝彬，高洪源.教育管理学[M].北京：北京师范大学出版社，2008.71.⑥同上，74.⑦陈孝彬，高洪源.教育管理学[M].北京：北京师范大学出版社，2008.74.⑧Pierre F. Landry, Decentralized Authoritarianism: The Communist Partys Control o f Local Elites in the Post—Mao Era(New York: Cambridge University Press, 2008). -全文完。