目标治国、绩效差距与政府行为：研究述评与理论展望State Governance by Goal, Performance Gap, and GovernmentBehaviors:Literature Review and Theoretical Prospect作者：马亮作者简介：马亮，中国人民大学公共管理学院副教授， liangma@ruc. cdu. cno内容提要：无论是五年规划还是年度目标责任考核，政府在经济发展、 环境保护和社会管理等领域都设置许多绩效目标这些目 标框定政府的关注领域和任务范围，明确政府的努力方向 和程度，因此对政府行为和社会福祉影响深远木文系统 综述目标治国的已有硏究，并构建一个整合性的理论框架, 从绩效差距角度解释目标设置对地方政府行为的影响机制 和权变因素木文认为未来研究可以聚焦经济增长、环境 保护等政策领域，系统收集政府目标和绩效数据，重点研 究目标设置和绩效差距对组织学习和创新、弄虚作假和目 标偏差等政府行为的影响，为优化政府目标设置、促进政 府创新、规避策略性行为和提升政府绩效提供经验依据和 政策建议Governments set various goals in five-year plans and target-based accountability systems, which frame their policy attentions and task scopes,and have profound consequences for government behaviors and social welfare. This paper reviews the literature and incorporate theories on principal-agent model, information asymmetry and incentive compatibility, performanee feedback,and bureaucratic accountability to develop an integrative theoretical framework to understand the effects of goal-setting and performanee gap on government behaviors. I suggest focusing on economic growth, environmental protection,and other policy domains at provincial and prefecture-level to empirically examine the impacts of goal-setting and performance gaps on organizational learning, innovation, gaming and risk-taking. The proposed research will help to optimize goal setting and management, facilitate organizational innovation, mitigate unintended strategicrcactions,and im-prove public service performance.期刊名称：《公共管理与政策评论》复印期号：2017年02期关键词:政府绩效评估/目标管理/绩效差距/策略行为/博弈 Government Performance Measurement/Management by Goal/Performance Gap/Strategic Behavior/Gaming标题注释：本文受到人民大学科学研究基金（高校基本科研 业务费专项资金资助）（批准号：16XNB005） o目标责任考核与五年规划,是中国政府管理体制的核心组成部分。
政府部门设 定、完成^监督各项目标，推动政府努力、经济增长和社会发展绩效目标是政府 期望在未来达到的结果或状态，它既是政府工作的“指挥棒"，也是解释政府行为 的关键变量各级政府设定大量目标,如经济增长率、节能减排量、蓝天数、矿难 死亡人数、计划生育控制人数、精准扶贫人数等这些每五年或每年设定的目标有 很强的指导性和约束力，会对政府行为和社会发展产生深远影响一定意义上可以 说，中国采取的是"目标治国"因此，理解政府如何设置、调整、应对和完成绩 效目标，以及目标如何影响政府行为和绩效，就具有重要的理论价值和实践意义制定和监测经济社会发展规划是许多共产主义国家的体制传统，特别是以苏联 时期最具代表性（Heilmann and Melton , 2013 ）虽然计划经济体制的目标设 置存在弊病（如炼钢厂的目标棘轮效应），但中国也效仿苏联建立类似的规划体制， 并在改革开放和市场经济体制建立以来得以逐步强化和精细化（胡鞍钢,2013 ） 与此同时，五年规划目标分解为年度目标责任考核指标，并通过部门划分、逐级摊 派和层层分解而得以贯彻落实，成为政府绩效评价与管理的主要抓手（王汉生、王 一鸽,2009 ）。
目标责任制也称目标管理责任制，是各级政府分配和监督目标任务 的主要方式,并为各项目标任务的兑现和完成提供制度保障尽管目标管理被认为具有合理性，能够激发个人的动机和组织的活力（杨宏山， 2017 ），但在实际操作中却可能导致许多意想不到的负面影响（Gao , 2010 ）当 政府设置的目标与其实现状况不一致时,会产生正向或负向的绩效差距,并导致不 同的政府行为和结果如果设置过高且刚性的目标，政府会为了达成目标而弄虚作 假或篡改数据，产生适得其反的结果如果设置模糊或过低的目标，政府会减少努 力或逃避问责此外，上级政府设定的目标，可能被下级政府扭曲、替代乃至抛弃, 使目标走样以致偏离预期方向（Li , 2015 ）由此可见,识别目标设置和绩效差距 对政府行为策略的影响,探究政府行为背后深层次的内在机理,对于优化政府行为 并改进政府绩效具有重要启示政府目标设置与绩效差距源自绩效评估与管理，又受到绩效评估与管理的影响， 二者关系非常密切目标如何影响政府行为？当目标的实现状况同历史水平或竞争对手存在绩效差距时，会如何影响政府的策略和行为？本文从目标设置、绩效差距 和官僚问责等理论出发，综述已有文献并构建理论框架，解释目标设置和绩效差距 对政府行为策略和绩效改进的影响。
这项硏究将有助于深化现有府际关系、政府绩 效评价与管理、五年规划和目标责任制的文献,基于中国情境的研究将为比较公共 管理研究提供新的证据这项研究将会产生一系列经验依据和政策启示,为各级政 府部门更合理、有效地制定和推进五年规划,实施和完善目标责任考核以及提升绩 效管理提供政策建议二硏究综述整体而言，有关目标治国的现有文献包括如下三个方面一是企业行为理论、 经理人激励契约、绩效差距与目标设置的相关硏究；二是政府目标特征、官僚制、 绩效评价与管理的有关文献；三是基于中国情境的目标责任考核和五年规划的相关 研究)绩效差距与组织行为目标设置理论大概是组织管理与社会心理学领域最重要的理论之一 (Lockeand Latham , 1990 ; 2013 )通过设置具体的、可实现的目标，并将其同奖惩挂 钩,可以激发个人动机、团队活力和组织创新,逬而提升任务绩效如果员工参与 目标设置过程，则有利于增强他们对目标的承诺程度总体来看，现有文献都在关 注目标设置的正面作用和积极影响,而其负面作用、消极影响和"阴暗面"贝吵有 涉及(Barsky , 2008 )许多硏究都假定目标设置只会带来正面作用，而忽视了它 同样可能产生副作用(Harris and Bromiley , 2007 )。
但是越来越多的研究发现, 目标设置也可能诱发败德行为实验室研究显示，与"尽己所能"的一组学生相比, 设定了具体和有挑战性的目标使学生更倾向于在游戏中夸大绩效(Schweitzer, et al. , 2004 )高不可及的目标可能激发斗志，但也会诱发败德行为(Sitkin et al., 2011)因此，有必要对目标设置的伦理成本和阴暗面进行深入研究，以规避其负 面影响(Welsh & CZJ , 2014 )与聚焦微观层面的个体和团队行为的目标设置理论不同，另一支文献关注宏观 层面的组织行为，即企业行为理论(Cyert and March , 1992 )该理论认为，组 织会设定目标并将其作为衡量绩效表现的期望水平或参照点(Shinkle , 2012 ), 进而根据绩效反馈去调适目标(Mezias et al., 2002 )与之相关的前景理论发现, 人们对损失的反应程度大于对收益的,并可以解释许多风险和不确定条件下的决策 行为(Kahneman and Tversky , 1979 )例如，选举和民意调查都发现了负向偏 误,即公民对政府绩效低下的批评程度,显著强于其对政府绩效改进的支持程度(James and Moseley , 2014 )。
当人们无法达到目标时，可能更倾向于做出冒险 举动当组织无法达到目标时，往往会采取信息搜寻、学习、冒险、创新、战略变 革等行为(Greve , 2003 )与此同时，负向的绩效差距也会诱发不道德行为研 究显示,在绩效表现糟糕而无法达到预期水平时,企业会对会计数据”动手脚〃， 而经理人的绩效激励计划则加剧了这种状况(Harris and Bromiley , 2007 )对 美国上市公司的研究显示，在内外部绩效差距的压力下企业经理人可能造假，而声 名显赫的大公司同样会铤而走险去做假账(Mishina et al., 2010 )会计学领域突岀委托一代理理论和经理人激励契约，并对委托人(如董事会) 与代理人(如经理人)围绕目标设置的博弈关系进行硏究(Murphy , 2000 )经 理人的激励计划往往同绩效挂钩，但其下一年度的绩效标准或目标是以上一年度的 实际绩效为基准的，这导致〃水涨船高"的目标棘轮现象(Bouwens and Kroos , 2011) o棘轮效应使绩优者害怕目标被加码提高,因此会选择隐匿信息或降低努力 程度(Milgrom and Roberts , 1992 )目标设置导致结果集中于目标两侧，使绩 优者自满和懈怠以留有余地，使未达标者努力和赶超以达标,并使无法达到目标者 彻底放弃或孤注一掷(van Dooren et al. , 2010 )。
目标棘轮实际上是委托人变相 惩罚过去表现好的代理人，所谓〃鞭打快牛"(Bol and Lili , 2015 ),由此引发代 理人的跨期激励冲突难题但是，如果委托人与代理人之间存在长期的契约承诺、 非正式约定和信任关系,那么棘轮效应就会减弱(Indjejikian et al. , 2014 )学 者们也发现目标的用途、难度和灵活性(Arnold and Artz , 2015 )以及目标的明 确性或清晰度(Dekker et al. , 2012 )对组织绩效的不同影响心理学、组织管理硏究和会计学等领域对目标设置硏究的出发点和理论视角大 为不同，但它们的硏究结论却出乎预料的一致对企业员工和组织的硏究发现,为 理解目标设置和绩效差距的影响提供了启示，但有必要在公共部门的场域下进行拓 展和检验二) 绩效目标与政府行为通常认为,政府目标不同于私营企业,更多关注公平、问责等价值；政府目标 比企业更模糊和难以捉摸；政府目标的数量也多于企业，往往诱发目标之间的不协 调乃至冲突但是，一些硏究却没有揭示上述差异(Boyne , 2002 )。