养老保险并轨背景下公务员工资改革探析The Research on Civil Service Compensation Reform in the Context ofMerging Pension Systems in China作者：柴茂昌/叶源辉作者简介：柴茂昌，国际关系学院公共管理系讲师， chaimch@foxmail. com；叶源辉，中国人民大学哲学院博士 石开究生，yyhui7899@sonu. com内容提要：工资和福利是公务员激励保障体系的重要组成部分，当前 我国公务员养老保险“并轨”改革为公务员工资改革带来 了机遇和挑战公务员工资、福利乃至非经济性报酬都会 对公务员产生重要影响，在养老保险并轨背景下政府应借 鉴全面报酬的理念对公务员工资进行改革，加强公务员工 资水平的顶层设计，建立公务员工资调查比较机制，科学 地确定和调整公务员工资，并进一步加强公务员工资的规 范管理Both compensation and benefits are important parts of civil service incentive and security system The reform of merging pension systems in China has brought opportunities and challenges for the reform of compensation system. Compensation, benefits and even non-financial rewards will have great impact on civil servants.In the context of merging pension systems, Chinese government should reform the compensation system based on the principle of total rewards theory.The relative policy measures include performing the top-level design of civil service compensation system,establishing the compensation survey and comparison mechanism, and strengthening supervision of civil service compensation system.期刊名称：《公共管理与政策评论》复印期号：2018年01期关键词:养老保险并轨/公务员工资/全面报酬 Merging PensionSystems/Civil Service Compensation/Total Rewards2015年1月，国务院发布了《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，对公务员实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，开始改变长 期以来公务员和市场中企业人员相分离的养老保险"双轨制"的现状。
公务员养老 保险"并轨"改革为公务员工资制度改革带来了机遇和挑战"机遇"是指公务员 与企业人员的"身份"区别越来越少，公务员与市场的"围墙"逐渐在打破，这为 建立市场化的公务员工资制度奠定了基础；"挑战"是指养老保险是劳动者最重要 的福利之一，公务员养老保险改革必然会对公务员工资水平及公务员对工资的公平性感知产生直接的影响有评论认为，养老保险并轨意味着公务员职业的"含金量"降低了，影响了公务员的整体收入，需要为公务员涨工资（赵鹏京，2016 ）的确,养老保险并轨改革客观上使得公务员工资改革的步伐更为紧迫，但这并不意味着简 单地为公务员"涨工资"政府应以此为契机，从全局和长远出发，理顺工资、福利等报酬关系，建立相应的体制机制来统筹推进公务员工资制度改革，一、养老保险并轨改革与公务员工资的关系分析养老保险并轨改革对公务员工资的影响，首先需要厘清工资的定义和范畴并区分工资与福利的关系在劳动力市场中，劳动者通过在某个组织中工作，付出 时间、技能和劳动等，通常能得到以下几个方面有价值的东西，统称为报酬具体包括：一是直接的货币性收入，即通常意义的工资，其中包括基本工资、绩效工资、奖金、津贴、补贴等；二是福利，福利是一种间接性、具有"延期支付"性质的经 济报酬，既包括法定福利(如养老保险、医疗保险等社会保险)，也包括名目繁多的"弹性"福利，如娱乐、休假、礼品奖励等；三是各种非经济性、非货币性的报酬，如工作的稳定性、晋升的空间、社会地位、良好的工作环境和条件等，通过以上分类我们可以知道，工资只是劳动者通过工作获得报酬的一部分，当//然可能是相对比较重要的一部分。
实际上，20世纪90年代以来，随着人才竞争的加剧，美国等西方发达国家政府和企业已经较为普遍地接受了 "全面报酬体系(total rewards )的理念基于该理念，工资、福利和非经济性报酬虽然性质和功能各不相同，但对劳动者而言都很重要，都能够发挥相应的激励和保障作用组织 要把员工认为有价值的所有东西都考虑在内，并将其综合运用来吸引、保留和激励员工回到公务员工资本身，它是指公务员当年度从政府组织所获得的所有的直接性货币收入，具体包括职务工资、级别工资、津贴、补贴和奖金等公务员工资不等 同于公务员报酬的全部，但在做出工资决策时往往也必须考虑其与福利等其他报酬部分的关系与平衡，即应该站在全面报酬的角度来看待和判断公务员工资一方面要就工资来分析工资，即在分析、讨论和判断公务员工资问题时，要首先明确工资 的范围，不将福利、甚至所谓的"灰色收入"直接纳入进来，否则会混淆工资的概 念，并且导致"各说各话"；另一方面，在做出工资决策时，又要综合考虑各个报 酬部分的组合关系、其他报酬部分对工资的影响，例如，更为稳定的工作条件、更从我国现实情况来看，公务员工资总体水平是偏低的（无论是高级别公务员还是基层公务员都是如此），但过去公务员能够从较为丰厚的退休金中获得一定的补偿，使得其"全面报酬"和终生收入相对合理（王海东，2014 ）。
在养老保险并轨改革之前，与城乡居民养老保险体系不同，公务员实行的是退休制度（魏毅娜，2014）公务员个人不必缴纳养老保险费，同时在退休后能够获得和工作时工资数额差距不大的退休金（即养老金替代率比较高），而这一切完全由国家财政承担支付在养老保险并轨后，和企业人员一样，公务员个人必须缴纳一定数量的费用（个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8% ,职业年金为4% ）,并且由于养老金水平与个人缴纳费用有密切联系，因此退休之后养老金替代率相比之前还有可能会降低所以，在公务员工资没有进行调整的情况下，养老保险并轨改革事实上对公务员工资产生了直接影响：在当前，公务员不得不在个人工资中缴纳养老保险费用，直接降低了工资水平；在未来，养老金替代率可能的下降会降低公务员退休后的待遇在进行了改革前后的纵向比较后，我们会发现，公务员的利益可能会遭受直接和长远的损失，因此有必要采取恰当的政策对公务员工资制度进行相应改革,适当提高其工资水平，以弥补公务员因养老保险并轨造成的损失，确保公务员至少利益不致受损，从而减少公务员对其整体收入的忧虑感和不满意感，推动养老保险并轨改革的顺利进行二、统筹推进公务员工资和养老保险制度改革的必要性如上文所述，全面报酬理念的启示意义在于，它综合考量直接性经济报酬（即工资）和间接性经济报酬（即福利），并且还纳入了工作稳定性等非经济性报酬（内在报酬）因素，反映了组织更加注重员工的多元需求及其满足情况。
相比较于 企业人员，公务员的整体回报呈现出更加复杂的特征：工资水平不具备优势、福利 普遍较为优厚、工作稳定性强、社会声望高等公务员的这种收入特征充分体现了国家公务员制度在英美等国成立之初便确立的职业保障原则价值取向：为避免公务员卷入政治纷争，努力打造出一支职业化的、常任的专门负责"执行国家意志"的公务员队伍，政府为其提供充分的职业保障，这既体现在公务员职业超乎社会其他职业的工作稳定性(受政治纷争、经济形势等外界影响较小)，也体现在为公务员提供合理的工资福利以保障公务员的生活、体现公务员职业的尊严，并激励其以较高的工作效率进行公共管理和提供公共服务因此，从公务员职业的特殊性及其整体回报的特征出发，对公务员工资制度进行改革，需要进行综合统筹工资和养老保险等福利及其他方面报酬的关系)正确认识工资对公务员的重要价值公务员工资是公务员最重要的生活来源，不仅影响着公务员及其家庭经济生活情况，而且某种程度上还是评判公务员个人价值的相对客观的经济尺度，关系到公务员的职业尊严和社会地位，因此，公务员工资制度是公务员激励保障机制的关键所在作为一种直接性的经济报酬，公务员工资能够对公务员的工作积极性、绩效水平等关键指标都会产生重要的影响。
Taylor and Taylor ( 2011)通过研究发现，公务员工资对其努力程度会产生显著的影响，公务员工资平均每增长0.24%，其努力程度就会増加1%Davis and Gabris ( 2008 )基于效率工资理论，以芝加哥大区的公务员为被试进行的调查结果显示，在其他条件一致的情况下，具有市场竞争性的工资对服务质量提升有显著的预测作用总体来看，效率工资理论同样适用于 公务员队伍，即公务员工资水平的提高有利于促进公务员付出更多努力，改进公共管理和公共服务质量，从而提高自身和组织绩效，帮助政府实现使命和目标（Davisand Gabris , 2008 ) o相反，如果公务员的工资水平偏低并被公务员认为是不公平的，也会打击公务员工作积极性，甚至影响公务员的组织承诺，使得离职率上升根据亚当斯的公平 理论，公务员会就自身的工资水平与社会上其他职业的人员（特别是企业中从事类似职位的人员）工资水平进行比较，如果认为自己的工资水平是过低的，就极有可能产生不公平感，进而会采取以下三种方法来尝试提高公平感：第一，减少工作投 入，例如降低工作努力程度乃至消极怠工；第二，产生通过不正当手段来增加个人 收益的动机并采取相应的行为，例如寻租、侵占公共利益等；第三，辞职离开公务员队伍。
例如，Lee （ 2008 ）根据美国人事管理署对联邦行政部门10万余名公务员进行的调查数据进行分析发现，公务员对工资的不满意感是影响其离职意愿的显著因素，而且这一效应在联邦政府高级公务员中最为显著Selden and Moynihan（2000 ）根据美国劳工统计局、1998年美国政府绩效项目等数据进行分析发现，在美国的州政府中，向公务员提供的工资越高，公务员的离职率就越低以上三种 试图恢复公平感的行为都会对政府的绩效水平、公共管理和服务的改善，甚至执政能力建设产生较大的损害,因此，应当承认和尊重工资对公务员的重要意义和价值政府作为雇主，在劳动力市场中与其他雇主竞争人才时扮演着同样的角色，即综合运用科学的战略性管 理理念和方法来吸引、激励和保留优秀的人才并实现个人和组织的高绩效，从而实现政府效率、效果和效益的"3E"价值追求，（二）综合考量公务员全面报酬的影响尽管公务员工资能够对公务员产生较大的影响，同时值得注意的是，相关的研 究也表明，公务员实际上能够忍受一定程度的工资偏低的情况事实上，无论是在我国，还是在美国等西方发达国家，公务员从来不是以工资高而闻名，相反，公务员工资整体不如企业中从事类似工作、或具有类似人力资本水平的员工(Bradley #201。