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1、法治视野下我国铁道警务运行体制路径选择之研究目前，我国铁路司法体制的变革已经完成框架性 构建，涉及的配套制度及协作和监督体系正在步入深水区， 需要在运行中逐步探索与完善。其框架是以我国行政区域划 分为主，放权并巩固以地方治理为主的国家社会治理模式， 把铁路司法系统（狭义上的）移交属地人大产生。那么我国 的铁道警务运行体制的路径是选择移交地方属地管理，还是 期盼划归中央垂直管理？抑或是保持目前的状态不变？在 从事铁道警务研究的共同体内部也出现了截然不同的意见。 到底该如何进行路径选择，是自然被动选择还是主动构建生 成，往往不是运行主体可以决定的事情，这个问题应当由学 界广泛参与并最终引领才是科学
2、之路。一、综述目前研究这一问题的科研单位主要来自铁道警察学院、 湘潭大学法学院、北京理工大学司法高等研究所、中国政法 大学等院校以及民间论坛。大家的主要观点在2009年前大 致有四种：一是彻底取消说；二是划成保安说；三是移交地 方说；四是垂直中央管理说。其中以第四种观点无论学界还 是部分欠发达地区民警均呼声最高。2009年后的观点大致有 三种：一是改为公务员，保留现有宏观体制；二是垂直中央管理；三是移交地方，以块为主。二、我国铁道警务运行体制的现状根据人民网2012年5月17 0公安部回应网友关于行 业公安管理体制改革问题之报道，铁路公安管理体制改革 已经完成。“公安部人事训练局回应：根据中央
3、关于司法体 制改革有关要求，铁路、交通、民航、林业等行业公安管理 体制改革正在有序推进，并已取得阶段性成果。从铁路公安 管理体制看，相关改革已从2009年7月起正式启动，铁路 公安局、铁路公安处及铁路公安所（队）从铁路运输企业中 全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，人员编制纳 入国家政法专项编制，所需经费由各级财政保障，民警转为 国家公务员。目前，上述改革已经完成。改革后，铁路公安 民警成为国家公务人员，独立于铁路企业，行使国家公权力， 维护铁路治安秩序，保证铁路运输安全畅通。”但是一直到 2013年3月铁道部并入交通运输部，铁道公安体制也没有实 现从铁路运输企业中全部剥离，而是把铁路公
4、安局划给了新 成立的中国铁路总公司代管。此举的最大弊端是无法摆脱企 业化的嫌疑，但可以满足目前正在高速发展的中国铁路运输 企业之所需。三、我国铁道警务运行体制的路径选择、发展趋势分析（一）铁路警察作为专门警察最终会走向消亡主要理由，一是是铁路警察作为警种谬论已经澄清；二 是作为专门专业警察的内在逻辑基础已经坍塌，这也是改革 的内在动力。铁警已经成为落后的象征，其队伍发展现状也 与专业化需要不相适应，中东部地区的地方警察已经可以承 担其职能。即使上述理由不存在或条件还未成熟，但也仅仅 是个期限问题，这一天也许很快会到来，铁道部并入交通部， 这为铁警移交给地方甚至直接消亡提供最大契机，目前虽然 仍
5、归铁路总公司代为管理，但企业直接管理警察无论怎么说 都是违反警察科学原理的，这比铁道部管理更荒谬。所以， 消亡是最终趋势。（二）作为过渡，垂直管理的可能性分析 一是基于社会治理的垂直可能性。鉴于目前社会处于转型期，如果地方政府社会治理能力弱化，交通就成为稳定国 民经济的命门，在这种情况下应暂时收归中央垂直管理。在 市场经济和社会相对比较稳定的情况下，自信的政府会放开 对警察权的偏好与依赖。进行行政垂直管理是政府治理能力 弱化的表现，垂直管理的好处是可以提高效率与执行力，但 执行力是依靠强制力保障的，这是最糟糕的行政管理。二是基于私利而垂直的可能性。首先是基于铁路部门自 己的特殊需要而垂直，主动
6、让利而垂直的可能性几乎为零， 基于刮骨疗伤的部门利益则有可能。如果铁路运输企业运营 的社会风险很高，自身安保力量难以解决，垂直则应是暂时 过渡需要，是可以理解的。其次基于执法主体及相关利益主体的利益而垂直的可能性最大，但执政者仔细分析这类人的 呼声后并不一定会采纳。除非这个主体或相关利益主体的力 量已经令政府难以驾驭，处置不当会造成社会阵痛。（三）移交地方，以地方为主是现实的理性选择 一是随着路网的加密，铁路投资主体的多元化后，线路 与运输相对分离，企业的行政管理职能（行政主体资格）消 失，地方政府统管社会事务，特别是交通运输事务及社会治 理能力的增强，以地方为主保障铁路安全运营将成为不二选
7、择，至于地方用什么力量保障，那都是符合警察权运行原理 的事情。社会治安紧张的时候地方政府可以用保安，也可以 成立专门警察派驻到铁路企业。但作为中央政府组成部门的 铁道部也好，交通运输部也好，不能再独自拥有用警权，警 政必须统一，警权必须集中，任何政府组成部门都不能再独 自拥有警察强制权力，这是法治的必然要求。二是作为最高警察管理机关，不宜在非战时或非紧急状 态下拥有可以直接动用的警察常备非武装实战队伍，仅仅可 以依托省级即较大的市或节点城市组建特警协助处理紧急 情况。更别说直接管理指挥庞大的专业警察队伍进行日常警 务运行了。垂直仅仅是业务指导，制度建设上的垂直，即全 国范围内警察法治的垂直，其
8、具体行政管理权应以地方（块） 为主。所以，以地方为主，行业（铁路）行政管理部门协助 将成为比较现实的理性选择，这叫作执法协作机制。至于说 由其引发的管辖权、范围等统统都是伪命题，是对行政管理 的误解，按行政区划属地一站式解决。目前争论较大的企业 化与地方化问题也是伪问题。企业化的问题交给地方后进行 警察权启动及运行的全过程规制，用警察权的专业化去化解 企业化。地方化问题是个比较复杂的伪问题。起因是肖扬法 官10年对法院地方化的“认识”，认为司法地方化了，其 实司法没有“地方化”，仅仅是行政化了，或者说“政法委 化”了，是司法独立的范畴。这个问题比较复杂，但原理清 楚，地方司法机关由地方人大产生
9、而不是中央产生，司法当 然是地方化的，不可能也不宜由中央去直接管理地方基层审 判问题，司法行政化（司法不独立）的问题不能靠头疼医脚 的方式靠改革管理框架解决。根源解决不了，法治制度不彰， 改什么外观都无济于事。但警察权地方化却是个简单问题， 因为警察权就是由地方产生并由地方政府指挥，它是地方政 府的组成部门，是行政权理所当然应地方化，垂直的警权会 弱化，基于地方特点的治理需要及地方自治的需要，从制度 层面上有碍于公民社会的生成。而地方过于膨胀的警权又会 现实性地很直接地打击公民社会自治，滥用警权则会造成社 会激烈冲突。所以，需要用法治制度规制警察权的运行，而 不是靠单纯改变管理体制的头疼医头的办法。从现实来看， 既要防止地方个人权威的膨胀而丧失行政伦理地滥用警权，又要防止执法主体过于垂直而机械执法。（作者单位：铁道警察学院）
