全国政府性债务审计讲解—、审计工作目标此次债务审计按照“摸清底数，反映问题，揭示风险， 提出建议”的总体思路，实现以下工作目标：一是摸清各级 政府性债务的规模、结构及增减变化情况；二是各级政府贯 彻落实党中央、国务院有关要求，加强政府性债务管理，清 理规范地方政府融资平台公司等方面采取的措施、取得的成 效和存在的问题；三是发现政府性债务举借、管理和使用中 出现的新情况和新问题，揭示债务风险隐患；四是提出促进 加强政府性债务管理，有效防范和化解潜在风险，保障经济 持续健康发展的意见和建议二、审计范围此次审计的范围是：县（市、区，以下统称县）、乡（镇, 以卜统称乡镇）政府截至2012年底和2013年6月底的政府 性债务情况一）县政府性债务在2011年审计的基础上，重点检查：1. 三类债务新增情况即2011年以来，《国务院办公 厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电 〔2011〕6号，以下简称《通知》）规定的地方政府负有偿还 责任、担保责任、救助责任三类债务同口径增长变化情况1）地方政府负有偿还责任的债务增长情况是指地 方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、 公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确 定由财政资金偿还的债务。
一是地方政府债券、国债转贷、 外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由 财政资金偿还的债务二是政府融资平台公司、政府部门和 机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、 拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金 （不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务三是地方政 府粮食企业和供销企业政策性挂账填表1）（2） 地方政府负有担保责任的债务增长情况是指因 地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时， 政府负有连带偿债责任的债务一是政府融资平台公司、经 费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债 务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营 收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府 提供直接或间接担保的债务二是地方政府举借，以非财政 资金偿还的债务，视同政府担保债务填表2）（3） 地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务 （以下简称其他相关债务）增股情况是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借， 由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖 欠其他单位和个人的债务）政府在法律上对该类债务不承 担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承 担救助责任。
填表3）2. 通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债 务即在《通知》规定的上述三类债务范围之外，通过新的!=举债主体和举债方式形成的地方政府性债务一是全额拨款 事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金 偿还的政府负有担保责任的债务（填表2）二是政府融资平 台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、 集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式 形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金 偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他 相关债务（填表4,老主体新方式）三是国有独资或控股企 业（不含地方政府融资平台公司）、自收自支事业单位等新 的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购（BT）、垫 资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目， 由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提 供担保的其他相关债务（填表4,新主体新方式）其中新的 举债主体用于公益性项目的债务仅包括用于交通运输（铁 路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、 公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、 保障性住房、土地收储整理等的债务，不包括企业法人和自 然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务。
二）乡镇债务一是乡镇基层政权机构建设、农村公共服务体系建设、 垫交税费、农村义务教育和其他原因形成的，确定由财政资 金偿还的政府负有偿还责任的债务（填表1）二是乡镇政府 通过举借等方式形成，或乡镇政府、全额拨款事业单位提供 担保，由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务（填表 2）三是乡镇所属经费补助事业单位和融资平台公司通过举 借等方式形成，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且乡 镇政府（含政府部门和机构）及其全额拨款事业单位未提供 担保的其他相关债务（填表3、4）三、审计对象审计对象是：白城市县、乡政府（含政府部门和机构）、 经费补助事业单位（含全额拨款、差额拨款）、自收自支单 位、公用事业单位、政府融资平台公司、国有独资或控股企 业和其他相关单位必要时向涉及地方政府性债务的其他相 关单位和个人进行调查I、审计内容和重点（一） 贯彻落实党中央、国务院有关要求，加强政府性 债务管理取得的成效客观反映政府性债务资金在支持经济 社会发展、改善民生等方面发挥的积极作用，以及2011年 以来，各级政府在加强政府性债务管理方面采取的措施和取 得的成效二） 政府性债务的规模、结构及变化情况摸清截至 2012年底和2013年6月底，各级政府性债务规模，以及债 务人、债务来源和债务资金投向等结构情况；对比分析2011 年以来市、县政府性债务规模及结构的增长变化情况（2010 年底地方政府性债务规模及结构以2011年全国地方政府性 债务审计结果为准）。
三） 政府性债务风险变化情况1. 分析政府性债务总体风险变化情况一是运用负债 率（年末债务余额占GDP的比率）、债务率（年末债务余额 占当年综合财力的比率）、偿债率（当年偿还债务本息占当 年综合财力的比率）等指标，分析各级政府性债务的风险情 况；二是运用债务率、偿债率、逾期债务率（年末逾期债务 额占年末债务总余额的比重）和借新还旧率（举借新债偿还 的债务本金占当年偿还债务本金总额的比重）等指标，对比 分析2011年以来市、县政府性债务风险的增长变化情况2. 分析重点行业和单位政府性债务风险变化情况一 是分析以土地出让收入为偿债资金来源的债务规模及偿债 风险变化情况二是分析公路等交通运输行业和地铁等市政 建设项目的政府性债务规模及偿债风险变化情况三是分析 政府融资平台公司的资产质量、财务状况、盈利能力和偿债 风险变化情况四）政府性债务举借、管理和资金使用情况1. 审查政府性债务管理情况政府性债务管理制度是 否健全，是否实行归口管理，财政部门《地方政府性债务管 理系统》数据是否真实、完整，风险预警和控制机制是否建 立完善，是否按照国务院要求清理规范地方政府融资平台公 司2. 审查政府性债务举借情况。
2011年以来，有关单位 在政府性债务举借过程中，有无以虚假或不合法的抵（质） 押物、高估抵押物价值违规贷款，弄虚作假发行企业债券和 中期票据等债券的问题；各级政府及其全额拨款事业单位有 无违规提供直接和间接担保等问题；乡镇政府2006年以后 有无违规举借政府性债务的问题重点关注有关单位有无以 信托贷款、银行理财产品、融资租赁、集资、回购（BT）、 垫资施工、延期付款，以及向企业法人直接借款、以个人名 义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本的情况3. 审查政府性债务资金使用情况有无违反国家产业 政策，将政府性债务资金违规投向“两高一剩”（高耗能、高 污染、产能过剩）行业，违规进入资本市场、房地产市场， 投资建设“形象工程”、楼堂馆所，未按合同规定用途使用债 务资金等问题，有无债务资金闲置浪费等问题五）审计意见和建议针对审计发现的主要问题，提出审计建议，促进完善政 府性债务管理制度，建立规范的举债融资机制，妥善处理存 量债务，严格控制新增债务，有效防范和化解潜在风险，维 护财政和金融安全，促进经济持续健康发展五、提供资料1- 2010年有债务余额的单位提供反映2011年至2013 年6月30日债务变化情况的相关账簿、凭证，并提交试填 的三类债务报表（表1、表2、表3）。
2. 2011年至2013年6月30日新增债务的单位提供新 增债务的相关合同、协议及反映其收支情况的账簿、凭证 并提交试填的三类债务报表（表1、表2、表3、表4）3、 2011年至2013年6月30日，无政府性债务的单位 提供“无债务承诺”，加盖单位并由单位负责人签字，上报 审计组六、乡镇债务填报说明乡镇的审计目标以“摸清家底”为主，乡镇债务的定义 也是按照三类债务划分，填报年度：2012, 2013年1-6月份, 填报表格涉及表1-表4.1. 乡镇债务管理情况2005年，国务院办公厅印发了《关于坚决制止发生新的 乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号），要求坚 决制止发生新的乡村债务;2006年，国务院办公厅印发了《关 于做好清理化解乡村债务工作的意见》（国办发〔2006〕86 号），要求对2005年12月31日以前乡镇政府和村级组织形 成的债权和债务，进行全面核实，分类清理此后，经国务院同意，国务院农村综合改革工作小组办 公室先后组织开展了对2005年12月31日以前发生的农村 义务教育债务、乡村垫交税费债务、乡村基层政权机构建设 债务和农村公共服务体系建设债务等4类公益性乡村债务清 理化解的试点工作。
上述债务在财政部门的《农村义务教育 债务监管系统》和《其他公益性乡村债务监管系统》中进行 管理此外，财政部门《地方政府性债务管理系统》中也包 含了乡镇债务审计组可以从上述3个系统中导出相关乡镇 债务数据，在此基础上进行审核2. 4类公益性乡村债务的范围1）农村义务教育债务，是指2005年12月31日以前 各地为发展农村义务教育发生的用于教学及辅助用房、学生 生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等与学校建设 维护直接相关的债务余额2)基层政权机构建设债务，是指2005年12月31日前发生的、基层政权组织机构修建办公场所及配套设施等形 成的债务余额包括：党政办公场所建设、公检法系统场所 建设、七站八所场所建设、其他办公机构场所建设、村级组 织场所建设等3)农村公共服务体系建设债务，是指2015年12月 31日前发生、修建农村公共服务体系场所及配套设施形成的 债务余额包括：文化设施建设、体育设施建设、公共卫生 设施建设、敬老院建设、饮水和排污工程、加强社会治安管 理、应对突发事件、农田水利建设、电力设施建设、道路建 设、架桥工程、非义务教育学校建设、其他4)乡村垫交税费债务，是指农业税取消后，乡村干 部等个人以及乡镇政府和村级组织为完成上级下达农业税 费收缴任务，应对年度干部考核，替村民垫交农业税费形成 的“上清下不清”债务余额，包括垫交农业税、农业特产税(不 含烟叶税)、牧业税及其附加等形成的债务(部分省份包含 了垫交村提留、乡统筹债务)。
1!Ill在填写乡镇债务“年末债务余额中已支出的债务资金投 向(在下拉框中选择)”时，首先根据以上四类公益性乡村 债务的范围进行选择，如不属于上述四类债务范围中的任何 一类，再从其他相关选项中选择3、公益性乡村债务的填报方法 债务时间：分二段1）第一段发生在2005年12月31日以前，截至2012 年1月1日仍有余额的债务（已锁定和未锁定）（表1-4分 别叫做历史债务-已锁定债务和历史债务-其他表1第56 列）分三种情况一是对于已锁定并明确各级财政应承担偿债额或已化解的2005年12月31日以前的历史债务，不再进行核实，截至2012年1月1日仍有余额的债务，直接依据锁定或化 解的债务额（包括村级债务）和各级财政分担额分级填报表1-4叫做历史债务-已锁定债务表1第56列）二是对于地方已经认定但尚未明确各级财政应承担偿债额的200。