《从人员和机构上看法院如何冲破行政化的樊篱》由会员分享，可在线阅读，更多相关《从人员和机构上看法院如何冲破行政化的樊篱（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、从人员和机构上看法院如何冲破行政化的樊篱行政化顾名思义就是利用行政手段进行管理，但近年行政化多是用 于批评非行政机关生搬硬套行政管理模式，从而制约了法定职能的的发 挥，造成权力畸形、效率低下等问题。现在法院的行政化之所以受到实 务界的热议，是因为法院的运行体制和运行模式都“渗透”着行政化，并 旦深陷于行政化的环境之中，法院除了开庭外，审判工作与行政工作的 运作流程和工作模式没多大差别。法院的行政化已成为妨害司法公正和 效率的严重障碍，有必要按照司法运行规律，从法院最表层的人员和结 构入手，研究法院行政化对审判工作的影响问题，为法院冲破行政化的 樊篱找到出路。法院的行政化之所以备受争议，是因为法
2、院不是行政机关，在机关 分类上属于党群机关序列，与行政机关不是一个系统，但法院与行政机 关除了承担任务的性质不同外，却在人员构成、机构设置和运作模式上 与行政机关惊人地相似。法院的行政化主要表现在以下几个方面：一、人员和机构的两个“金字塔”充满行政色彩法院在人员和机构的上存在两个“金字塔”：一是机构金字塔，从上 到下依次是党组书记兼院长（少数是二人分任）、院党组（领导班子）、 业务庭室，有的法院再往下还设有办案组（或叫合议庭，有的设有审判 长），形成了一个等级森严的阶梯状机构。在这个大金字塔“旁边”还有 些小金字塔，例如执行局、党总支等，执行局长根据当地编委的决定， 可以是正科实职，也可是副科
3、实职。二是人员金字塔，从上到下依次是 院长、副院长（包括副院级的纪检组长、政治处主作、执行局长）、正 副庭长和行政部门主任、审判员和助审员、书记员和其他普通行政人员, 有的法院还有临时工（含返聘人员、公益岗位人员、借用人员），在行 政级别上分别对应的副处级、科局级、股级、科员级，临时人员当然是 无职级。参与审判的人民陪审员过去就是法院的临时工，现在驻院陪审 员从理论上己不存在了，但还有以实习生等名义存在的现象。至于法官 的等级是按法官的工作年限、职务、职级确定的，与业务能力无关，与 承担的审判任务无关，法官等级基本上是工资待遇的符号，没有多大实 际意义。处于这两个金字塔最顶端的党组书记、院长，
4、集党组负责人、 最高行政首长、最高法官三重角色于一身，为行政左右司法提供了可能。 院长以下的两个层级结构又为审批提供了等级上的可能，让行政化可以 水到渠成。法院机构的行政化和法官职务的行政化，为法官的领导通过 行政手段非程序性影响审判工作提供了机会，也为法院以外的领导在程 序外影响审判提供了可能，造成一线法官很难独立办案，其审判权的大 小取决于院长、庭长让权的大小，决定于外界干扰的强弱。在法院系统, 官位越高，通过研究、指导、审批等行政手段影响审判的权力也越大。二、法院运作模式行政化色彩浓厚法院的行政化主要表现在层级多、机构多、审批多。可能受我国司 法传统的影响，法院现行的人员和机构基本是按行
5、政化管理需要设计的, 这就为行政化大行其道提供了温床。按法院人员的级别从高到低的顺序, 院长、副院长是按干部管理权限任命的，任职前不问其是否通过司法考 试，只查有无法律工作经历（且人大对法律工作经历的有关解释还很宽 泛），任命副院长以上职务就直接取得法官资格。由于法院的人事权在 地方党委，在地方党委任命副院长后人就马上上任了，实际上己经开始 行使审判权。以后人大任命其审判职务时，要待上级政法委按干部协管 权限批准后再提请任命。但法律经历代替不了审判知识和技能，干部的 协管只是形式，人大是否任命并不影响领导行使权力。而任命审判委员 会委员以下的审判职务，通过全国统一司法考试却是先决条件，在法官
6、任职的法律素质方面与领导相比要严格得多，形成对法官法律素质的要 求上松下严的怪现象。而按法院现行行政化审判管理模式，法律文书是 要从下往上层报领导审批的，这不得不为审批者的法律素质担忧。再就 是做为本院最高审判机构的审判委员会，副院长以上领导一般都是在任 命院长、副院长的同时任命审判委员会委员，有审判职务的院党组成员 一般都可任命为审判委员会委员，搞得审判委员会与党组会基本上没差 别，这就为利用行政权力影响审判结果提供了条件。现在基层法院的审 判委员会主要工作就是讨论所谓的疑难案件，但在大多数情况下，上会 的案件并不是因为案情复杂，而是案件涉及的人情关系复杂，涉及的信 访问题难办，需要用审判委
7、员会来“缓冲”。在审判委员会议事过程中， 有的领导会做引导性发言，有的领导还会在个案讨论结束后问委员们对 以前的意见有无修改的，很难说最终结果中没有行政权力的影响。在个 案的审判过程中，除法定由院长批准的情况外，自定的各种审批盛行， 尤其是最终裁判结果的审批，办案人要层报办案组长、庭长、副院长批 准，有些案件还要报院长批准，在层层审批中不但影响了效率，还不可 避免地掺入了行政权力的成分，最后的裁判结果很可能成为经过行政权 力“勾兑”的混合物，而不再是纯净的审判产物，因为深谙法院审判运行 模式的人都会找尽可能高的领导说情，以期对审判结果施加影响。三、法院运行环境的行政化现在法院之所以处处体现行政
8、化，这与法院所处的环境有很大关 系。法院与当地党委、政府之间的关系很类似行政关系，党委、政府也 习惯将法院当成自己的一个工作部门。由于法院人、财、物受当地党委、 政府控制，法院对行政化管理也很难拒绝。从上下级法院的关系看，由 于案件请示、汇报制度盛行，上级法院会用司法解释类纪要、答复等形 式指导下级法院工作，很难保证下级法院的独立性，让审级业务监督关 系不断“掺入”行政关系。从中国法制史看，中国长期的封建社会都是行 政官员兼理司法，人们也喜欢看清官断案，法官的官员形象在社会上深 入人心。从社会环境看，人们评价法官成功与否的标准是看其职务的高 低，而不是看业务水平的高低。现在法院职级走的是双轨制
9、，并且职务 与职级挂钩，职级与待遇挂钩，副院级以上领导走的是行政实职（领导 职务），其他法官走的虚职（非领导职务），无论是正科级审判员还是 副科级审判员，在干部管理上都属于科员，逼着法官们想方设法弄个 “长”、“主任”什么的当当，再套上相应的行政级别，否则不但社会评价 低，工资收入还受影响。从法院面临的各项监督看，不但是越来越多， 而且有权部门的监督行政色彩浓厚，只要有权力的部门要结果，法院就 要汇报，这其中有的是“变味”的监督，都是想从审判权中分到一杯“羹”, 让审判工作受到了很大干扰。四、法院人员、机构演变过程的行政化从领导班子分工看，现在大部分法院实行的是副院长分管庭室制， 这很类似封建
10、社会的分封领地，有意无意地强化了行政依附关系。而不 管从哪个角度说，副院长是全院的副院长，而不是某几个部门的副院长。 从法院的管理部门看，可以说是“麻雀虽小、无脏俱全”。随着形势的发 展，不但审判部门越设越多，为审判工作服务的管理部门越设越多，分 工越来越细，而且设置也不规范，行政性管理机构不断增加，形成了“多 龙治水”的局面。在上世纪七、八十年代，法院的非业务部门基本上只有 办公室，最多还有个信访室，以后又从办公室分出了政工科（政治处）、 监察室、法警队等机构。从九十年代起，法院的非业务部门的分工越来 越细，如设三、四个民庭的情况很常见，随之法院的管理部门越设越多,相应的人员分类也越来越复杂
11、。审判部门的管理分工也越来越细，先是 设立了负责立案管理和审判监督的告诉申诉庭，后分立为立案庭和审判 监督庭。随着涉诉信访压力的增大，从立案庭分出了负责涉诉信访工作 的立案二庭。随着审判管理的加强，又设立了负责审判管理的审判监督 二庭（有的地方与研究室合并，是一套人马两块牌子）。随着审判、执 行中分权制衡机制的建立，又设立了司法技术辅助办公室等机构。设立 的机构多了，相应的就是领导多、审批多、要报表的多、要材料的也多, 在权利制衡中必然掺与行政的成分而影响效率，加大了审判的成本，影 响了审判的效率。由于法院的以上种种行政化设计与审判规律格格不入，直接造成层 级多、机构多、领导多、审批多、制约多
12、，党组会与院长办公会不分， 审判与审批混杂，合议庭形同虚设，独任审判员难独立审判。由于行政 化的审判人员和审判组织的审判权被行政权挤压，不直接从事审判的领 导权力却很大，尤其是层层审批和外部的不当干预，必然影响审判工作 的发展进程。小作坊式封闭运行的孤立审判庭设置，权力过于集中，也 为权力寻租提供了市场。SnSn马克思说：法官是法律世界的国王，法官除了法律没有别的上司。 审判权的性质和价值追求决定了审判活动只能服从法律，而不是服从某 个机关或某个领导的行政命令，这个“国王”也不应是戴着行政枷锁的所 谓“国王”。行政化往往代表利益和特权，要让领导主动破除行政化无疑 于与狐谋皮。法院要实现去行政化
13、，一要通过完善顶层设计进行自我革 命，实现从行政化向司法化的蜕变，二要实现从行政化环境中的突围， 从而把机构人员变成审判任务的载体，把集中审批变成分散的把关，把 层级的重压变成平行的协作，把职务变化变成责任的承担，把职级荣誉 变成提高素质的动力，让审判工作挣脱行政化的羁绊，探索建立以法官 为主体、以审判为中心、符合审判规律的审判权力运行体制。故提出以 下建议：一、实现法院管理机构的集约化管理法院应当根据管理学上组织结构的基本原理以及人民法院分类管理 的内容对法院机构进行整合。法院的管理基本上是审判管理、人事管理 和政务管理三大项，相应地通过审判委员会、党组会、院长办公会来决 定，有必要以这三个
14、会议为依托，整合法院的管理资源，实现资源的优 化配置。具体做法是将广义上的法院管理部门分成三类，将职能相近的 部门进行合并，职能相近的部门最好由一个院领导主管，分别成立审务 管理办公室、大政工办公室、司法政务办公室这三大管理机构：一是成立审务管理办公室，涵盖研究室、立案一庭、立案二庭、审 监一二庭等“准综合部门”，以审判委员会为决策机构，凡是审判管理和 审判辅助工作一律在此处理，形成审判管理与服务中心。二是成立大政工办公室。涵盖政治处、纪检（监察室）、党总支等。 以党组会为决定机构，凡是党务、人事方面的事务一律在此统一处理， 形成队伍建设的管理中心。三是成立司法政务办公室。涵盖办公室（含计财处
15、）的所有部门， 以院长办公会为决策机构，凡是行政事务和后勤保障方面的事务一律在 此统一处理，形成行政中心。这样，三大管理部门既“三足鼎立”，又分工合作，尽量减少行政色 彩，共同完成法院的各项管理任务。二、健全法官遴选和进退机制现在是法院院长换届而副院长以下的审判人员不换届，任命了法官 职务后，除非犯了重大错误不会被免职或降职，更不会因为业务素质差 被免职，造成法官的学习动力减退。有的院领导本不懂法律知识却因职 务无忧而不愿学习，有的甚至在审批时明说：庭长签字我签字，签了字 我也不负责。有的“半路出家”的庭长不懂抚养的规定，闹出说“把孩子放 在这儿，让双方当事人争价吧”等笑话。有的法官素质或责任
16、心太差，有 的让驻院陪审员写判决书，有的让律师代写判决书，还有为要审判员职 务向院长下跪的等。之所以出现以上情况，是因为现在任命审判职务基 本上是论资排辈的，只要资历到了人缘又不是很差的话，捞上个相当的 法官职务都没问题，学生毕业后在法院工作的往往是横向比较任了什么 级别的审判职务。要让法官真正适应审判岗位的要求，就是破除法官终 身制，实行审判员任期制和任职考试制，实行法官岗位的优胜劣汰，让 审判职务取得后不再一劳永逸。我看可以探索施行法官审判资格任期考 核制，任期可以考虑与院长届别同期，任职资格考核也不要让法院独家 组织，应吸收法院外部法律人士参加，或委托院外独立机构进行，切实 做到公开、公平、公正，让考核全面反映法官司法能力和审判水平，通 过资格考核让不适应审判岗位的人员退出。另外，现在法院执行员的任 职资格比较混乱，规定也不严格，也应参照审判人员的考核办理。当然, 这种考核从理论上讲由法官考评委员会承担较妥，但同样需要严格排除 行政干预。三、减少人员与机构的行政化色彩一是对审判
