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1、辽宁新农村建设资金投入问题分析长期以来，我国农业自身的资金积累和外部的资金投入 都十分匿乏，“三农”发展长期处于资金短缺状态，出现了 包括农村基础设施落后、农民增收乏力、城乡差距拉大等很 多问题。为此，我国政府提出将建设社会主义新农村作为我 国现代化进程中的重大历史任务，并加大了对农业领域的资 金投入力度，农业发展资金短缺的问题得到了一定程度的缓 解。然而，农业领域的资金投入还存在着总量不足、结构不 合理、效率低下等诸多问题，尚不能满足新农村建设的资金 需求，健全的资金投入保障机制还未形成。一、辽宁新农村建设资金投入的现状和问题（一）财政对农业的投入状况辽宁财政对农业投入总量虽逐年增加，但农业
2、支出占财 政总支出的比重却呈下降态势。如图1所示，从1980年的 14%左右下降到2005年的7.7%,且均低于同期农业GDP占 总GDP的比重。这表明，与农业对经济增长的贡献相比，财 政对农业的投入水平较低。财政农业投入结构也存在问题。我国财政支农资金有 70%80%用于支援农业生产和事业费的支出，而直接用于 农业基础设施及农业科研等方面的投入不足30%。有学者曾 以19802001年为研究区间，对我国财政农业投入结构中 各项支出对农业增长的产出弹性进行了测算，结果表明，农 业基本建设投入、农业科技三项费、农业救济费、支援农业 生产和事业费支出的产出弹性，由大到小分别为0. 43、0. 09
3、、 0. 0046和-0.11。可见，农业基本建设的投入对于农业GDP 的增加效果最为明显。在财政农业投入中，地方政府承担了 80%左右，而中央政府仅承担了约20%。笔者认为，现行的 财政农业投入主体结构不能有效保证财政农业投入的稳定 增长，可能会造成财政农业投入总量和增长后劲的不足。（二）金融机构对农业的投入状况19902004年，辽宁农业贷款占全部贷款的比例从 5.25%下降到3.63%。2005年，由于受到国家“三农”支 持政策的影响，农业贷款绝对规模增加了近一倍，其占全部 贷款的比例也上升到6.45%。但总体看来，与农业对GDP的 贡献相比，辽宁信贷支农力度仍较弱。用农业贷款相对规模
4、最高的2005年的数据进行比较，农业贷款占全部贷款的比 例为6.45%,而同期农业GDP占总GDP的比例为11%。随着粮食购销市场化改革的推进，农发行政策性收购贷 款业务大幅下降，支农功能萎缩，商业银行纷纷撤离“三 农”，信贷资金的投放量大幅下降。2005年，辽宁农行投放 农业贷款81亿元，占其全部贷款余额的30%左右，而在1980 年以前农行却有98%以上的贷款投向农业领域，其他国有商 业银行的农业贷款更是微乎其微。合作性金融支农心余力2005年，辽宁省农信社发放农业贷款429亿元，占全省 农业贷款总额的84%,而同期存款余额却仅为全省存款余额 的8%o也就是说，农信社以其占全部金融机构8%
5、左右的 储蓄余额支撑着84%的农业贷款，承担了与其实力极不相称 的支农重任。农村邮政储蓄资金“农转非”，据测算，邮政 储蓄机构在农村地区吸收的存款大约占其全部存款余额的 40%,大量农村资金通过邮政储蓄转存外流。（三）农户对农业的投入状况20世纪80年代，辽宁省的农户投资占农村全部固定资 产投资的比重大幅增加，最高达60%以上，但到了 90年代 初，农民增收乏力，其投资增速也大大降低，从1991年的 63.4%降到了 2005年的11.83%,中间个别年份还出现了负 增长，占农村全部固定资产投资的比重也由1992年的 47. 08%降到 2005 年的 23. 68%。（四）农村集体对农业的投
6、入状况家庭联产承包责任制后，许多由农村集体承担的项目改 由农户承担，农村集体的积累水平下降，对“三农”的投入 不断减少。而乡镇企业一度曾是农业资金投入的主力，然而, 1994年以来的分化重组削弱了其投资实力，乡镇企业对农业 的资金投入骤降。2000年以后，随着农业产业新增长点的形 成，投资农业的效益增加，企业投资农业的积极性也逐步提 高，但由于目前农业产业化总体水平较低，这些投入尚不足 以缓解农业资金短缺的局面。二、农业资金投入不足的原因分析（一）农业的弱质性一方面，农产品差异性小、生产者众多，供给弹性较大, 而作为一种必需品，其需求弹性却较小，两方面同时作用， 很容易形成过度竞争的局面，市场
7、风险较高；另一方面，农 业面临着极高的自然风险。在市场经济条件下，作为受自然 与市场双重风险约束的高风险与低积累的弱质产业，从这个 角度上说，农业投资不足问题的产生有其先天原因。（二）农业的正外部性农业生产除了带来经济效益之外，还会产生特殊的生态 和社会效益等，因此理论界通常认为农业是有限非排他性和 非竞争性的具有外部效益的混合性产业。由于非排他性和非 竞争性的存在，农业领域很容易产生“搭便车”的问题，生 产者投资后产生的效益不易分割，且投资的成本与效益之间 的关系也不十分明显，导致对投资主体的激励不足。其投资 积极性偏低。因此，农业的正外部性是造成“三农”领域资 金投入不足的原因之二。（三）
8、城乡二元结构据统计，19521990年，为了支持工业发展，我国通过 价格“剪刀差”、税收等渠道，累计从农业获得资金1万亿 元。大量资金的流出严重削弱了农业自身发展能力，导致我 国农业落后，基础设施不完善，农民收入水平较低等问题， 而这些又加剧了农业资金的外流。因此，城乡二元结构既是 我国经济结构存在的突出矛盾，也是导致“三农”问题的死 结所在，更是农业资金短缺的根本诱因。（四）土地产权制度我国现行的农村土地制度曾极大地解放了农村生产力， 促进了农村经济发展，但它仍是一种不彻底的改革。首先， 土地产权不明晰以及承包权的不稳定，降低了农民对土地收 益的预期。削弱了农民对土地长期投资的积极性，也缺乏
9、培 育保护土地的内在动因，最终导致了农民的短期投资行为。 其次，土地家庭承包制使单个家庭经营的土地面积狭小，加 之土地流转制度的不健全，农业的规模化和集约化经营难以 实现，农业领域的利润率和积累都较低，从而削弱了资本进 入的动力。此外，在现行制度下，农民也缺乏抵押土地使用 权以获得大额贷款的权利，降低了农民借土地筹集资金增加 农业投入的可能性。三、建立健全农业资金投入保障机制的政策选择作为国民经济的基础，农业实现现代化是国家现代化整体进程的前提和重要组成部分，而投资则是农业现代化的“引擎”，因此，如何通过体制创新、战略调整、政策修订、 制度改革，构建一个高效运行的农业资金投入保障机制是农 业持
10、续发展和实现全面现代化的关键。（一）发挥财政资金的主导作用，建立稳定增长的政府投 入机制鉴于我国“三农”的现状，短期内靠农民、金融机构或 其他社会主体大幅度增加对农业的投入是不现实的， 财政资金仍然是农业投入增量的主要来源。因此应调整国民 收入分配结构，确保政府农业投入稳定增加。改变过去重工 轻农的发展战略，逐渐转为倾斜农业。切实贯彻落实中央的 要求。不断增加对“三农”的投入。明确各级政府在财政支 农方面的责任和界限。中央政府农业投入应限定在地方政府 难以完成、受益对象广、投资规模大且期限长的领域，地方 政府则主要负责本区域内的公益性项目以及农产品市场体 系的构建和培育农业产业化经营中的龙头企
11、业等。健全财政 农业支持补贴制度。逐步形成目标清晰、收益直接、类型多 样的补贴制度。明确对种粮农民直接补贴的资金比例，加大 良种补贴力度，扩大农机具购置补贴规模和范围。（二）规范政府职能，明确财政农业投入的方向和重点现阶段我国财政在“三农”领域的投入重点主要包括： 一是政府应加大对水利设施、小城镇建设、农村电网改造、 农村道路建设等基础设施的投入力度；二是应加大对农业科 教及技术推广体系的投人；三是应支持农产品市场体系的构 建；四是应将提高农产品国际竞争力作为政府农业投入的重 要取向，重点扶持优质专用农产品的生产和加工，加强优势 农产品产业带建设。（三）创新财政农业投入方式，提高财政资金的使用
12、效率 政府应改变过去的单一、直接、无偿的资金投入方式，根据项目性质采取灵活多样的方式，具体可以分为：对于公 益性项目，仍主要以政府无偿拨款投入为主；对于经济效益 相对较低的准公共产品项目，既可采用资本金、股份制等形 式，也可采用民办公助、以奖代补、以工代赈等形式；对于 经济效益较高的纯经营类项目，如农业结构调整、农业产业 化等，可采用以银行信贷资金和企业自筹为主，政府贴息的 方式建设；对于农业科技创新等风险较大的项目。可采用创 业基金、风险投资周转金等形式支持其发展。（四）推进农村金融体制改革，完善农业信贷资金投入体 系目前，我国农村正规金融体系严重缺失，究其根源，笔 者认为有以下原因：农业的
13、弱质性和外部性、农村信贷市场 的信息不对称以及农村金融保险体系的不完善，因此，建议 构建有利于克服因信息不对称和规模不经济而导致的较高 交易成本劣势的多元农村金融组织体系。具体地说，应加快 农村金融整体改革的步伐，努力形成以合作金融和政策性金 融为基础、以国有商业金融为辅助、以小型商业金融和贷款 组织为补充、相互竞争又各具特色、具有内在互补功能的农 村金融体系，促进金融机构增加对“三农”的信贷投放。此 外，应在农村建立多层次、全方位的风险分散保障体系，以 增强基层金融机构的抗风险能力，构建为农户贷款担保的 信用担保体系，创新农业信贷方式，通过小额信贷、农户联 保信贷等方式，拓宽直接面向农户的贷
14、款渠道，促进供需的 有效结合。（五）完善各种支农配套政策。鼓励农民和社会力量投资 现代农业综合运用税收、补助、贴息等多种手段，给予农户及其 他投资者优惠，缓解资金投入农业后不能迅速有效地转化为 利润的现实。稳定和完善现行农村基本经营制度，继续深化 农村土地制度改革，明确土地所有权主体，稳定承包关系， 赋予农民长期稳定的农地使用权。建立并完善土地使用权流 转制度，让土地作为一种特殊的商品，在土地经营者之间进 行合理流动。建立农业风险防范机制。要加强自然灾害和重 大动植物病虫害的预测、预报体系建设，提高农业防灾减灾 能力。积极发展农业保险，解决农业投资者的后顾之忧，增 强他们增加农业投资的信心和积极性。（作者单位：东北财经大学）
