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1、辽宁新农村建设资金投入问题分析长期以来,我国农业自身的资金积累和外部的资金投入 都十分匿乏,“三农”发展长期处于资金短缺状态,出现了 包括农村基础设施落后、农民增收乏力、城乡差距拉大等很 多问题。为此,我国政府提出将建设社会主义新农村作为我 国现代化进程中的重大历史任务,并加大了对农业领域的资 金投入力度,农业发展资金短缺的问题得到了一定程度的缓 解。然而,农业领域的资金投入还存在着总量不足、结构不 合理、效率低下等诸多问题,尚不能满足新农村建设的资金 需求,健全的资金投入保障机制还未形成。一、辽宁新农村建设资金投入的现状和问题(一)财政对农业的投入状况辽宁财政对农业投入总量虽逐年增加,但农业
2、支出占财 政总支出的比重却呈下降态势。如图1所示,从1980年的 14%左右下降到2005年的7.7%,且均低于同期农业GDP占 总GDP的比重。这表明,与农业对经济增长的贡献相比,财 政对农业的投入水平较低。财政农业投入结构也存在问题。我国财政支农资金有 70%80%用于支援农业生产和事业费的支出,而直接用于 农业基础设施及农业科研等方面的投入不足30%。有学者曾 以19802001年为研究区间,对我国财政农业投入结构中 各项支出对农业增长的产出弹性进行了测算,结果表明,农 业基本建设投入、农业科技三项费、农业救济费、支援农业 生产和事业费支出的产出弹性,由大到小分别为0. 43、0. 09
3、、 0. 0046和-0.11。可见,农业基本建设的投入对于农业GDP 的增加效果最为明显。在财政农业投入中,地方政府承担了 80%左右,而中央政府仅承担了约20%。笔者认为,现行的 财政农业投入主体结构不能有效保证财政农业投入的稳定 增长,可能会造成财政农业投入总量和增长后劲的不足。(二)金融机构对农业的投入状况19902004年,辽宁农业贷款占全部贷款的比例从 5.25%下降到3.63%。2005年,由于受到国家“三农”支 持政策的影响,农业贷款绝对规模增加了近一倍,其占全部 贷款的比例也上升到6.45%。但总体看来,与农业对GDP的 贡献相比,辽宁信贷支农力度仍较弱。用农业贷款相对规模
4、最高的2005年的数据进行比较,农业贷款占全部贷款的比 例为6.45%,而同期农业GDP占总GDP的比例为11%。随着粮食购销市场化改革的推进,农发行政策性收购贷 款业务大幅下降,支农功能萎缩,商业银行纷纷撤离“三 农”,信贷资金的投放量大幅下降。2005年,辽宁农行投放 农业贷款81亿元,占其全部贷款余额的30%左右,而在1980 年以前农行却有98%以上的贷款投向农业领域,其他国有商 业银行的农业贷款更是微乎其微。合作性金融支农心余力2005年,辽宁省农信社发放农业贷款429亿元,占全省 农业贷款总额的84%,而同期存款余额却仅为全省存款余额 的8%o也就是说,农信社以其占全部金融机构8%
5、左右的 储蓄余额支撑着84%的农业贷款,承担了与其实力极不相称 的支农重任。农村邮政储蓄资金“农转非”,据测算,邮政 储蓄机构在农村地区吸收的存款大约占其全部存款余额的 40%,大量农村资金通过邮政储蓄转存外流。(三)农户对农业的投入状况20世纪80年代,辽宁省的农户投资占农村全部固定资 产投资的比重大幅增加,最高达60%以上,但到了 90年代 初,农民增收乏力,其投资增速也大大降低,从1991年的 63.4%降到了 2005年的11.83%,中间个别年份还出现了负 增长,占农村全部固定资产投资的比重也由1992年的 47. 08%降到 2005 年的 23. 68%。(四)农村集体对农业的投
6、入状况家庭联产承包责任制后,许多由农村集体承担的项目改 由农户承担,农村集体的积累水平下降,对“三农”的投入 不断减少。而乡镇企业一度曾是农业资金投入的主力,然而, 1994年以来的分化重组削弱了其投资实力,乡镇企业对农业 的资金投入骤降。2000年以后,随着农业产业新增长点的形 成,投资农业的效益增加,企业投资农业的积极性也逐步提 高,但由于目前农业产业化总体水平较低,这些投入尚不足 以缓解农业资金短缺的局面。二、农业资金投入不足的原因分析(一)农业的弱质性一方面,农产品差异性小、生产者众多,供给弹性较大, 而作为一种必需品,其需求弹性却较小,两方面同时作用, 很容易形成过度竞争的局面,市场
7、风险较高;另一方面,农 业面临着极高的自然风险。在市场经济条件下,作为受自然 与市场双重风险约束的高风险与低积累的弱质产业,从这个 角度上说,农业投资不足问题的产生有其先天原因。(二)农业的正外部性农业生产除了带来经济效益之外,还会产生特殊的生态 和社会效益等,因此理论界通常认为农业是有限非排他性和 非竞争性的具有外部效益的混合性产业。由于非排他性和非 竞争性的存在,农业领域很容易产生“搭便车”的问题,生 产者投资后产生的效益不易分割,且投资的成本与效益之间 的关系也不十分明显,导致对投资主体的激励不足。其投资 积极性偏低。因此,农业的正外部性是造成“三农”领域资 金投入不足的原因之二。(三)
8、城乡二元结构据统计,19521990年,为了支持工业发展,我国通过 价格“剪刀差”、税收等渠道,累计从农业获得资金1万亿 元。大量资金的流出严重削弱了农业自身发展能力,导致我 国农业落后,基础设施不完善,农民收入水平较低等问题, 而这些又加剧了农业资金的外流。因此,城乡二元结构既是 我国经济结构存在的突出矛盾,也是导致“三农”问题的死 结所在,更是农业资金短缺的根本诱因。(四)土地产权制度我国现行的农村土地制度曾极大地解放了农村生产力, 促进了农村经济发展,但它仍是一种不彻底的改革。首先, 土地产权不明晰以及承包权的不稳定,降低了农民对土地收 益的预期。削弱了农民对土地长期投资的积极性,也缺乏
9、培 育保护土地的内在动因,最终导致了农民的短期投资行为。 其次,土地家庭承包制使单个家庭经营的土地面积狭小,加 之土地流转制度的不健全,农业的规模化和集约化经营难以 实现,农业领域的利润率和积累都较低,从而削弱了资本进 入的动力。此外,在现行制度下,农民也缺乏抵押土地使用 权以获得大额贷款的权利,降低了农民借土地筹集资金增加 农业投入的可能性。三、建立健全农业资金投入保障机制的政策选择作为国民经济的基础,农业实现现代化是国家现代化整体进程的前提和重要组成部分,而投资则是农业现代化的“引擎”,因此,如何通过体制创新、战略调整、政策修订、 制度改革,构建一个高效运行的农业资金投入保障机制是农 业持
10、续发展和实现全面现代化的关键。(一)发挥财政资金的主导作用,建立稳定增长的政府投 入机制鉴于我国“三农”的现状,短期内靠农民、金融机构或 其他社会主体大幅度增加对农业的投入是不现实的, 财政资金仍然是农业投入增量的主要来源。因此应调整国民 收入分配结构,确保政府农业投入稳定增加。改变过去重工 轻农的发展战略,逐渐转为倾斜农业。切实贯彻落实中央的 要求。不断增加对“三农”的投入。明确各级政府在财政支 农方面的责任和界限。中央政府农业投入应限定在地方政府 难以完成、受益对象广、投资规模大且期限长的领域,地方 政府则主要负责本区域内的公益性项目以及农产品市场体 系的构建和培育农业产业化经营中的龙头企
11、业等。健全财政 农业支持补贴制度。逐步形成目标清晰、收益直接、类型多 样的补贴制度。明确对种粮农民直接补贴的资金比例,加大 良种补贴力度,扩大农机具购置补贴规模和范围。(二)规范政府职能,明确财政农业投入的方向和重点现阶段我国财政在“三农”领域的投入重点主要包括: 一是政府应加大对水利设施、小城镇建设、农村电网改造、 农村道路建设等基础设施的投入力度;二是应加大对农业科 教及技术推广体系的投人;三是应支持农产品市场体系的构 建;四是应将提高农产品国际竞争力作为政府农业投入的重 要取向,重点扶持优质专用农产品的生产和加工,加强优势 农产品产业带建设。(三)创新财政农业投入方式,提高财政资金的使用
12、效率 政府应改变过去的单一、直接、无偿的资金投入方式,根据项目性质采取灵活多样的方式,具体可以分为:对于公 益性项目,仍主要以政府无偿拨款投入为主;对于经济效益 相对较低的准公共产品项目,既可采用资本金、股份制等形 式,也可采用民办公助、以奖代补、以工代赈等形式;对于 经济效益较高的纯经营类项目,如农业结构调整、农业产业 化等,可采用以银行信贷资金和企业自筹为主,政府贴息的 方式建设;对于农业科技创新等风险较大的项目。可采用创 业基金、风险投资周转金等形式支持其发展。(四)推进农村金融体制改革,完善农业信贷资金投入体 系目前,我国农村正规金融体系严重缺失,究其根源,笔 者认为有以下原因:农业的
13、弱质性和外部性、农村信贷市场 的信息不对称以及农村金融保险体系的不完善,因此,建议 构建有利于克服因信息不对称和规模不经济而导致的较高 交易成本劣势的多元农村金融组织体系。具体地说,应加快 农村金融整体改革的步伐,努力形成以合作金融和政策性金 融为基础、以国有商业金融为辅助、以小型商业金融和贷款 组织为补充、相互竞争又各具特色、具有内在互补功能的农 村金融体系,促进金融机构增加对“三农”的信贷投放。此 外,应在农村建立多层次、全方位的风险分散保障体系,以 增强基层金融机构的抗风险能力,构建为农户贷款担保的 信用担保体系,创新农业信贷方式,通过小额信贷、农户联 保信贷等方式,拓宽直接面向农户的贷
14、款渠道,促进供需的 有效结合。(五)完善各种支农配套政策。鼓励农民和社会力量投资 现代农业综合运用税收、补助、贴息等多种手段,给予农户及其 他投资者优惠,缓解资金投入农业后不能迅速有效地转化为 利润的现实。稳定和完善现行农村基本经营制度,继续深化 农村土地制度改革,明确土地所有权主体,稳定承包关系, 赋予农民长期稳定的农地使用权。建立并完善土地使用权流 转制度,让土地作为一种特殊的商品,在土地经营者之间进 行合理流动。建立农业风险防范机制。要加强自然灾害和重 大动植物病虫害的预测、预报体系建设,提高农业防灾减灾 能力。积极发展农业保险,解决农业投资者的后顾之忧,增 强他们增加农业投资的信心和积极性。(作者单位:东北财经大学)