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1、开远市加强基层民主法制建设的调查与思考根据州委政研室关于加强基层民主法制建设专题调 研方案的要求，开远市司法局牵头组织相关单位，到各乡镇 （处）对基层农村、社区民主法制建设情况进行了专题调研。 现将有关情况报告如下：一、开远推进基层民主法制建设情况近几年，开远积极探索基层民主法制建设的有效形式， 巩固和加强了基层政权，提升了村（社区）的民主自治、依 法管理水平，加强法制社会建设，提高了城乡居民法律素质, 维护基层安全和稳定。全市先后创建了 23个依法行政示范 单位、13个依法治校示范单位、1个依法治企示范单位、42 个“民主法制村”（占村委会总数的近4/5）、8个“民主法制社 区”（占社区总数
2、的近2/5）,其中2个村和1个社区被命名 为“省级民主法制村（社区）（一）村（社区）自治情况全市各乡镇（处）依据宪法和相关法律法规，全面建立 了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容 的村（居）民自治制度。1. 民主选举在基层普遍开展。围绕广大村（居）民群 众关心的选举工作，开远不断规范选举程序，完善选举办法, 加大监督力度，做到公开透明，公平公正。第四届村（居） 委会换届，实行“两推一选”办法，选举产生村（社区）党总 支（支部）书记和委员，海选产生村民委员会，户代表直选 产生社区居委会，并且实行差额选举。村（居）委会主任、 副主任的候选人，由村（居）民小组或团体民主推荐，由村 （
3、居）委会代表大会民主决定，最大程度地保障了选举的民 主性，切实维护了选民的合法权益，真正的体现了依法民主 选举。2. 民主决策在基层普遍得到贯彻。所有村（社区）建 立起“两委”联席会议、村（居）民会议、村（居）民代表会 议等制度，重大事项的决策能够按照“四议两公开”程序实施, 并探索实行村民小组听证会制度，经过党支部提出建议，党 支部和村民小组会议商议和党员大会审议后，召开村民小组 民主听证会，对本村的发展问题进行决议，由村党支部成员、 村小组干部、村民代表和村民参加会议，进行面对面提问、 协商、解答和决议，做到了少数人的意见得到尊重，多数人 的意见形成集体意志。3. 民主管理在基层普遍得到推
4、行。各村（社区）都制 订了村（社区）自治章程，通过村规民约（社区公约）、村（居）民会议、村（居）民代表会议、民主理财、民主评议 村（社区）干部、村（居）务公开等各项制度，把村（居） 民的权利和义务、各类组织之间的关系和工作程序以及经济 管理、社会治安、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定 得明明白白，加强了村（居）民的自我管理、自我教育和自 我服务。4. 民主监督在基层普遍得到实行。各乡镇（处）全部 实行了村帐乡镇（处）管的办法，统一了各村的财务制度， 增加了财务管理力度，有力地纠正了村级财务管理混乱的状 况；同时，各村（社区）都实行了村（居）务、财务公开， 增强了透明度，有力地保障了村（居）
5、民的监督权利。出台开远市村（社区）干部“双述双评双挂钩”综合考核管理办 法（试行），规定村（社区）干部对下向村（居）民或代表 述职，对上向乡镇（处）党委、政府述职，由组织和群众双 向测评村（社区）干部德、能、勤、绩、廉五个方面表现， 综合考评出优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，并将 考核结果与绩效奖金、评先推优等奖励和免职、罢免或停薪 等惩罚挂钩，使上级监督和群众监督、制度监督和人的监督 得到较好的结合。5. 农村社区化改革试点取得成效。把社区的公共、经 济、自治三种职能分开，公共职能由政府负责，经济职能按 照公司法人结构要求、经济规律运作，自治职能由社区居民 自己负责。各试点社区在改革过
6、程中建立起农村社区党总 支、居民小组党支部等功能健全、运转有序的农村社区党组 织体系；社区居民大会、居民代表会议、居民委员会会议、 居民小组会议等不同层级的自治组织体系；组建了独立于农 村社区“两委”之外的新型合作经济组织，制定合作社章程， 由股权人选举产生新型经济合作组织机构和负责人，产生了 经济合作社委员会和监事会等基层治理新机制，建立起产权 清晰、运作规范、利益协调的新型社区集体经济经营管理体 系；59项公共服务延伸到社区，把社区公共管理经费纳入市 财政预算盘子，从根本上解决了“农村公共服务自给化”的历 史问题。（二）法制建设情况开远市把普法依法治理工作列为构建平安和谐开远的 重要工作深
7、入开展，每年与全市各单位签订年度普法依法治 理目标责任书，同时，把普法依法治理工作纳入全市社会治 安综合治理考核内容，实行双重管理，督促落实。1. 法制宣传教育实现常态化。把法制宣传教育纳入全 市国民经济和社会发展规划，常抓不懈。通过开展“法律六进 活动（进机关、进农村、进社区、进学校、进企业、进单位）, 设立社区检察官服务站，放映法制电影，定期举办“开远幸福 讲堂”法律知识讲座等形式加强法制宣传教育，在全市营造了 良好的法治环境。2. 依法治理工作稳步开展。（1 ）以法治创建活动为载 体，推进依法治理。在机关，组建了市人民政府法律顾问 团，并制定开远市人民政府法律顾问团工作规则（暂行）, 建
8、立法律咨询制度等。全面推行党务、政务公开，规范行政 行为，认真贯彻全面推进依法行政实施纲要、阳光政府 四项制度，健全依法行政制度，严格依法行政程序，完善行 政决策机制，强化行政行为监督，促进法治政府建设。在 农村，开展“依法治村，村民自治”工作，建立以村务公开、 民主评议和村委会定期报告为主要内容的民主监督制度，进 一步提高依法治村、依法管理水平。在社区，建立健全社 区居民学法制度并定期多形式开展学法活动，增强广大群众 的守法、维权意识，推进社区依法治理。在企业，健全各 项规章制度，强化内部管理，依法解决企业改革中出现的新 矛盾、新问题。把生产、经营和管理等各个环节的运作逐步 纳入规范化、制度
9、化、法制化管理的轨道。在学校，实行 校务公开，建立健全教职工代表大会制度，广大教师按法定 的形式和正常的渠道参与学校的管理工作。建立学生代表大 会、家长代表大会制度，广泛征求不同意见和建议，接受来 自校内校外的监督，推动工作开展。（2 ）围绕热点、难点 及群众关心的问题，依法开展专项治理。针对市民关心的城 市卫生、交通秩序、市场经济秩序、安全生产、社会治安状 况等问题，市政府及各职能部门制定颁发了有关的规范性文 件，并向广大市民进行宣传教育，各执法部门依法开展了专 项治理工作。（3 ）推进执法规范化建设。司法和行政执法 机关都按要求严格执行执法责任制，进一步健全和完善执法 责任制、执法公示制、
10、错案和过错责任追究制、评议考核制 等等制度，建立公开、公正、高效、廉洁的执法运行机制。（4 ）维护和促进公正司法。市检察院开展检务公开工作， 公开直接立案侦查案件的范围、贪污贿赂、渎职、犯罪案件 立案标准、办案期限、办案纪律等内容，增加工作透明度。 市法院全面实现立案公开，审判公开，执行公开，将受理案 件范围，诉讼费交纳标准，减、缓、免交诉讼费的基本条件 和程序，立案所需材料、资料，立案办理程序，以及案件的 审判流程、执行流程等进行公示，方便群众诉讼。充分发挥 人民陪审员、廉政监督员的作用，增强司法民主，防止了“暗 箱操作等问题的产生。（三）权力运行监督情况开远坚持不懈地执行好党风廉政建设责任
11、制，针对权力 运行监督中出现的新情况、新问题，创新制度建设，堵塞体 制机制方面的漏洞，筑牢制度防腐墙。1.制定实施重点部门资金年审计和财务人员“双监督” 制度，遏制腐败高发多发势头。由审计和财政等部门牵头对 交通、劳动和社会保障、民政、建设、林业、农业、水利、 扶贫八个部门的资金实行年度审计，及时发现和纠正资金使 用上的不规范行为，形成审计报告通报纪检部门，提供案件 线索。与此同时，将以上八部门及七个乡镇（处）的报帐员 和主要财务人员列入重点监督对象，由市纪委监察局或本单 位纪检监察部门对他（她）们实行廉政谈话制和家访制。2.用制度规范村组干部权力运行，制度“防腐墙”向 农村延伸。（1 ）推行
12、村务公开民主听证制度，将决策权交 给农民。在全州率先推行村务公开民主听证制度，要求村组 重大项目建设、土地出让等重大事项必须举行民主听证会， 让村民参与讨论决定村内事务，将决策权交给群众，让群众 自己决定自己的事。（2 ）推行“三公开”和“说事”制度，将知 情权还给农民。完善农村党务、财务、村务“三公开”和“说事” 制度，设置阳光监督箱，公布监督电话，实施乡镇（处）纪 委委员联系村委会廉政工作制度，定期督查“三公开制度的 落实3 ）推行村账乡镇（处）代（托）管制度，将矛盾 焦点交由第三方管理。在各乡镇（处）设农村会计委托代理 服务办公室（中心），对全市所有村委会实行村级会计委托 代理服务。村组
13、财务收支必须经过村组领导审签、村民议事 理财小组监督、乡镇（处）会计委托代管中心审核。乡镇（处） 农村财务委托代管中心负责定期将各村组财务进行公开，给 群众明白，还干部清白，规范了村组财务管理，堵塞了农村 财务制度漏洞，减少了农村信访。（4 ）推行村组项目申报 审批制度，防止村组干部权力失控。针对新农村建设项目工 程逐年增加的实际，制定关于村级组织在项目申报审批中 需提交民主决策证明材料的通知，村委会和村民小组向有 关单位申报项目，除单位要求提供的材料外，还必须提交村 级组织民主决策项目申报表，表上必须有村组干部和村民 代表的签字，否则，不予审批，有效保障了广大村民对项目 建设的知情权、参与权
14、、决策权和监督权，有效预防村组干 部在项目申报中违反民主议事、民主决策程序自定项目等违 规违纪行为。二、基层民主法制建设存在的一些问题经过调查发现，虽然基层民主法制建设稳步推进，民主 政治得到加强，依法行政局面逐渐形成。但是，也有一些问 题令人担忧。（一）部分群众民主政治观念不强。只关心自己的切身 利益，对征地拆迁分钱、享受低保等积极参与，而对参与村（社区）内事务不够积极主动；对民主选举，要么漠不关心, 认为选谁都是一个样，要么以家族势力扭曲民主。村（居） 民大会民主决策的事项，少数人觉得没有直接受益而不履行 议定事项，影响到整个决定的执行。这些很大程度导致自治 功能得不到有效发挥。（二）部分
15、群众认为信访比法制有效。许多村民相信信 访不信法律，不管遇到什么事情都要求乡镇（处）、村（社 区）干部解决，认为乡镇（处）、村（社区）干部迫于维护 社会稳定和上级领导批示，往往能够使问题甚至一些不合法 的诉求得到解决。这既有当事人法律意识不强的原因，还有 因司法成本偏高，判决执行力不强、信访成本较低等因素影 响。（三）村（居）民委员会的行政色彩较浓。现在有很多 行政部门要开展进村（社区）活动，本应是村（居）委会协 助行政部门完成的工作，在实际工作中却变成了自身的责任 目标，被协助的部门往往以上级部门身份对村（居）委会进 行考核检查评比，使得村（居）委会“板块满墙挂，台帐堆成 山，牌子来回换，评
16、比团团转”，常忙于应付众多的行政事务 和考核，直接影响了村（居）委会实际功能的发挥。（四）城市居民的民主意识和自治能力有待进一步加 强。相当一部分城市居民的民主参与意识还比较淡薄，对居 民在自治中的权利和义务不甚了解，虽然长期生活在社区， 却没有意识到自己属于居民自治的主体，相当多的社区居民 特别是中青年居民参与自治活动还比较少。另外，制约社区 居民自治的瓶颈还有不少，比如开展自治活动的经费、场地、 人手都很短缺，社区自治组织队伍不稳定等。三、加快基层民主法制建设的对策和建议（一）围绕民主热点，促进法制建设。将普法依法治理 和村（社区）建设有机的结合起来，努力做到社区的各项事 务都有法可依。加强对村规民约、自治章程、规章制度制定 过程的督导，确保内容的合法和制定程序的合法。进一步完 善“两小组即治保会、调解委员会、法治宣传小组和安 置帮教小组是的建设，确保人员的到位和工作制度的落实。 大力开展“送法进社区”活动，
