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1、积极构建三个体系 探索解决四个问题扎实推进“两项工作”长效机制建设陕西省烟草专卖局公司）各位领导，各位代表：大家好！根据会议安排，我就陕西省局“两项工作”开展 情况作简要汇报。近年来，我们陕西省局在国家局的正确领导，特别是在 国家局张辉副局长及整顿办的关怀指导下，紧紧围绕解决规 范、质量、效率等核心要素，建立了“两项工作”组织体系、 运作体系和督查体系，初步形成了管理监督的长效机制。现 将主要工作情况汇报如下：一、监管思路实现“三个延伸”我们总结回顾行业整顿规范走过的道路，大体经历了两 个阶段：第一阶段是1999年至2005年，为集中治理突出问 题阶段，先后开展了烟叶流通秩序、财经秩序、卷烟体
2、外循 环等专项治理整顿工作。第二阶段为2005年至今，为全面 加强行业内部管理监督阶段，主要开展了以“两项检查”、“三 项检查”、“两项工作”为重点的整顿规范工作。行业十多年来 的发展历程充分证明：严格规范是保持行业持续健康发展的 生命线！从保障和捍卫生命线出发，2010年省局（公司）党组提出了“严规范、强基础、上水平、增活力”的总体思路, 把“严规范”摆在各项工作的首要位置，学习借鉴河北经验,提出“两项工作”要实现“三个延伸”: 对象是工程投资、物资采购和宣传促销领域。从全行业来看, 上述三个领域资金量大，容易出问题。但就陕西烟草商业而 言，2011年全省固定资产投资预算为27667万元，而
3、烟叶基 础设施建设项目投资达到30564万元，超过了固定资产投资 规模。这些项目虽然不形成行业资产，但是关系行业形象， 关系烟农利益，关系干部安全，我们本着高度负责任的态度, 把这些项目也纳入了 “两项工作”延伸监管的范围。一是监管领域向更大范延伸。“两项工作规范的主要二是监管工作向更高标准延伸。在深入推进“两项工作中，强调主动规范，自觉规范，力求“标准更高、要求更严、 措施更细”。比如，行业规定单项合同估算金额在50万元以 上的项目必须招标，而省公司和6家市公司规定，单项合同 估算金额在30万元以上的项目都必须招标；省公司机关还 规定单品种5万元以上和多品种10万元以上的物品都必须 招标。三
4、是监管视角向更深层次延伸。有的放矢，才能事半功倍。我们归纳了需要着重解决的四个问题：一是化整为零、 规避招标的问题；二是暗箱操作、串标围标的问题；三是兼 顾规范与质量的问题；四是兼顾规范与效率的问题。在制度 设计和运行操作过程中，围绕问题，系统思考，整体设计， 较好地保证了监管工作的针对性和科学性。二、监管措施形成“三个体系 在国家局关于“两项工作”的总体框架之下，我们建立了较为完整的组织体系、运作体系和督查体系，并通过“两项工 作”管理监督信息系统加以固化。（一）组织体系建设注重广泛性、专业性、独立性组织体系包括决策、执行两部分内容，核心问题是权力制衡。我们搭建了三级架构，管委会是决策机构，
5、下设管委 会办公室、招标工作办公室和廉政公开监督组，管委会办公 室作为日常办事机构，下辖工程投资组、物资采购组、宣传 促销组三个执行机构。在宏观层面实行决策权、执行权、监 督权三权分设。在微观层面按照“不相容职务分离控制”的原 则，实行授权与执行、执行与审核、执行与记录相分离。今 年以来，省、市两级管委会已召开会议57次，研究项目689 个，所有项目均按程序规范运作。怎么样保证权力制衡的有效性？我们的体会：一是决策 机构保证广泛性。管委会由领导班子成员、各相关职能部门 主要负责人和职工代表组成，重大决策征求有关专家和法律 顾问的意见，充分体现民主决策、依法决策、科学决策的要 求。二是执行机构体
6、现专业性。我们把工程投资组设在计划 部门，物资采购组设在后勤部门，宣传促销组设在办公室。 后勤部门过去主要服务本级机关，现在我们赋予其行业管理 职能，负责实物资产管理和物资采购监管工作。招标办设在整顿办，其职能定位最有利于招标规范。三是监督机构保证 独立性。廉政公开监督组设在纪检监察部门，对同级领导班 子及其成员进行监督。省市局主要领导亲自分管审计工作， 保证审计部门独立、客观地履行监督职能。重大工程项目由 第三方监理机构进行监督，第三方审计机构进行审计。（二）运作体系建设注重系统性、有效性、严谨性运作体系包括制度和流程两方面的内容。我们在国家局 规定的制度框架之内，全面开展了制度“废、改、立
7、”工作。 省局现有“两项工作”制度75项，包括工程投资、物资采购、 宣传促销监管制度46项，现代烟草农业建设项目监管制度3 项，办事公开民主管理工作制度26项。各市级局现有工程 投资、物资采购和宣传促销监管制度282项，办事公开民主 管理制度127项，构建了较为完整的制度体系。一是制度设计采取自上而下的方法，保证制度的系统 性。先定制度目录及子目录，再对制度进行“废、改、立”， 最后统一会审、汇编成册，保证了制度体系的层次性和制度 之间的协调性。省公司在物资采购管理办法之下，分别 制订了卷烟物流物资采购管理细则、烟叶配套物资采购管理 细则和供应商管理办法。市公司在省公司搭建的制度框架 内，结合
8、实际制订实施细则，兼顾了制度的一致性与地区的 差异性。二是流程设计突出内控机制建设，保证制度的有效性。我们按照财政部2008年颁布的企业内部控制基本规范， 全面梳理了项目运作流程，并针对各流程环节的潜在风险， 建立了公开机制和内控机制。其中工程投资、物资采购和宣 传促销项目监管系统设立了 3个总流程、24个子流程。现代 烟草农业建设项目监管系统设立了 1个总流程和13个子流 程，基本实现了全方位、全过程监管。制度体系初步建立后, 内部审计机构对内部控制有效性进行评价，形成了持续改进 的良性机制。三是制度管理有章可循，保证制度的严谨性。我们依据 国务院颁布的规章制度程序条例，制订了规章制度制 订
9、及管理办法。依据这一办法,所有制度出台必须“过三关”: 第一实行开门立法，所有制度都必须经过相关部门集体会 审，必要时还要征求基层和职工意见。第二实行归口管理， 所有制度都要经过法规部门的合法性审查，必要时还要征求 法律顾问的意见。第三规范审批管理，所有制度都要经过管 委会或局长、经理办公会审定，并由主要领导签发。（三）督查体系建设做到“三个到位为了使组织体系、运作体系发挥出应有的作用，我们建 立了“两项工作”督查体系,力争做到“三个到位”。一是做到公开透明到位。我们建立全省系统办事公开民 主管理网站，与项目管理监督信息系统设置的21个公开节 点对接。公开面向本单位全体干部职工，时限为3-5个
10、工 作日。日常性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性 工作随时公开，事关全局、职工利益和群众普遍关心的事项, 实行决策前后和实施过程动态公开。同时，建立公示栏、触 摸屏、座谈会等形式的公开载体，成立职代会，职工代表参 与各级管理委员会决策。二是做到各项监督到位。我们在工程投资、物资采购和 宣传促销项目监管流程中，设置了 17个纪检监察监督点， 19个审计监督点，4个法律法规监督点；在现代烟草农业基 础设施项目监管流程中，设置了 6个纪检监察监督点，6个 审计监督点，2个法律法规监督点。流程运行到监督环节， 未经监督部门签署意见，无法进入下一个环节。严格规范项 目实施过程的动态监管，实行投资
11、项目定期上报制度。项目 开工后，市级公司每两个月向省局（公司）项目主管部门书 面报告一次项目建设进度及投资完成情况。省局（公司）每 半年对各单位执行定期报告情况进行通报。三是做到考核问责到位。问责以陕西省烟草专卖局（公 司）行政问责制暂行办法等3个文件为依据，采取通报批 评、诫勉谈话、行政处分等方式，既明确了职能部门的责任, 又明确了监管部门的责任；既明确规定应该怎么办，又明确 违反规定该怎么处理，使管理形成闭环。省局（公司）制订 了“两项工作”考核办法，纳入市级局（公司）领导工作业绩 考核范畴，作为减分项计算。在1000分值考核中，最多扣 减30分，与安全工作考核分值相当。三、运行操作统筹解
12、决“四个问题”在运行操作中，我们紧紧围绕规范、质量、效率等核心要素，探索解决好以下四个问题:（一）如何解决化整为零、规避招标的问题国家局姜成康局长明确提出：“凡是规定要求招标的项目都必须进行招标，决不允许以任何理由规避招标。为了落 实这一要求，预防和解决化整为零、规避招标问题，我们重 点把好以下三个关口。一是严把项目计划与预算审查关。按照行业现行管理制度，项目建设必须报计划、报预算。我们要求计划部门对项 目内容和投资概算严格把关，财务部门对项目预算严格把 关，两个部门相互印证，力求把拆分项目的行为避免在计划 和预算审批环节。二是严把项目备案审查关。省局（公司）对市级局（公司）审批权限范围内的项
13、目实行备案制度，对所有备案项目 进行严格审查，并与计划和预算相印证。同时，对备案制度 执行情况进行定期检查通报，严禁不报备就自行实施。三是严把实施方式审查关。对项目实施方式进行严格审批管理与监督控制。需求部门在提出项目申请时一并上报实 施方式，凡符合条件可不实施公开招标的项目，都要有可靠 依据和过硬理由，经招标投标领导小组初审，送廉政公开监 督组审查，再由管委会审议决策。通过以上三个环节层层把关，我们有效解决了化整为零、规避招标的问题。2011年全省行业项目计划金额为9.61 亿元，拟公开招标项目金额为8.06亿元，占总金额的比例为 83.9%0 1-8月已实施各类项目金额为5.31亿元，公开
14、招标项 目金额为4.44亿元，占总金额的比例为83.7%;其中烟用物 资公开招标比例为91.7%0凡是符合招标条件的项目全部实 行了公开招标。（二）如何解决暗箱操作、串标围标的问题为了保证招标的公开、公平与公正，我们着力抓好以下 四个环节的监管：一是保证招标代理公司与评标专家抽取的随机性。2009 年，省公司从省发改委公布的甲级招标代理公司备案名录 中，通过规范运作方式，甄选了 10家招标代理公司。省、 市两级公司需要委托招标时，由招标执行机构在10家代理 公司中随机抽取。评标专家也由招标办组织，在烟草行业评 标专家库或政府相关部门确定的专家库中随机抽取，由廉政 公开监督组现场监督和书面认可，
15、使投标人与代理公司、评 标专家串通的机率大大减少。二是保证供应商竞争的广泛性。招标制度规定至少选择 一家报刊和一个网站发布招标公告，我们在实际操作中尽量 选择数量更多、受众更广、更有专业影响的媒体发布招标公 告。在公开招标过程中，注重借鉴邀请招标的长处，在面向 社会发布招标公告的同时，还面向有实力的特定供应商群体 发布招标信息。三是保证评标的公正性。招标投标法和行业招标制度都规定了公平公正条款，但是具体怎么操作，存在很大的自由 裁量空间。鉴于此，我们对招标代理公司和评标专家委托而 不放任，招标前组织相关部门对招标文件进行集体会审，防 止出现针对个别供应商“量身定制”的条款。评标过程中, 政公开
16、监督组对评委打分进行逐一核对，发现评分不当，当 即提出意见，现场纠正。评标结束后，所有痕迹资料都封存 备查，并由廉政公开监督组对评标委员会及评委工作进行评 价。四是保证拦标价、评标专家、投标人信息的保密性。如 果投标人不掌握拦标价、评标专家、投标人等机密信息，就 无从舞弊。我们制订了最严格的保密措施，由专人确定拦标 价并封口，专人保管，开标时现场拆封。评标专家在评标前 24小时内随机抽取，开标前相互隔离，并上交通讯工具。为 了避免招标代理公司与供应商串通，我们对招标代理公司开 展监督评议，实行动态管理，每两年更新一次。2010年依据 监督和评议结果，清退了 1家招标代理公司。（三）如何兼顾规范与质量招标是一种“书面对书面”的买卖活动，容易出现供应商 低价竞标，然后偷工减料、以次充好的现象。为了解决这一 问题，我们着重抓
