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1、征信管理条例对评级机构的影响及其未来的发展之路徐娟摘要：金融危机证明了信用评级在现代金融体系中的关键作用，它与国家金融主权和经济安 全密切相关。金融危机后各国纷纷通过立法加强对信用评级机构及信用评级业的监管，我国 基于金融安全的考虑，出台了征信管理条例明确评级机构的性质和监管主体，加强对外 资评级公司的市场准入和业务规制，建立健全内部信用评级法律制度，强化对外部信用评级 的监管与约束。关键词：征信管理条例评级机构问题及不足对策一、征信管理条例制定背景及意义信用评级又称资信评级、信用评估、资信评估或信誉评级，是在信用关 系复杂的市场经济环境下，对企业、债券发行者、金融机构等市场参与主 体，就其将
2、来完全、按期偿还债务的能力及其可偿债程度进行综合评价的 业务。其基本方法是运用概率理论，准确判断出一种金融资产或某个经济主 体的违约概率，并以专门的符号来标明其可靠程度。信用评级的业务范围主 要包括金融机构信用评级、贷款项目评级、企业信用评级、企业债券及短 期融资债券信用评级、担保公司评级、保险及证券公司评级等。信用评级 机构是依法设立的从事信用评级业务的社会中介机构，即金融市场上一个 重要的服务性中介机构，它是由专门的经济、法律、财务专家组成的对证 券发行人和证券信用进行等级评定的组织。我国最初的信用评级产生于银行内部，银行出于贷款安全性的考虑， 组织专门人员对贷款企业的履约能力和信用状况进
3、行分析和评价。20世纪 80年代末，随着我国债券市场的发展，独立于银行系统的社会专业信用评 级机构应运而生。经过了二十余年的发展，征信机构日益壮大、征信业务 越来越多，影响面日益广泛。FI前在人民银行备案的信用评级机构就有83 家，全国各类征信机构约500家，评级业务从2004年的53笔上升到2009 年债项评级811笔、信贷市场主体评级45702户。征信系统应用日益广泛， 人民银行企业信用信息基础数据库收录企业及其他经济组织数量从2006年 的454万户增加至2010年末的1691万户，个人信用信息基础数据库收录 自然人数从2006年的4.8亿增加至2010年末的7.8亿。随着征信业务的需
4、求与供给不断扩大，征信市场已呈现一定规模，征信业在经济中的作用也 口益凸显。但是，由于对征信业的发展长期监管缺位，出现市场秩序混乱、 征信服务不规范等现象，亟需政府对征信业加强引导、扶持、管理和完善 征信法制体系建设。于是，国务院法制办出台了征信管理条例（以下 简称“条例”），并于2009年10月13日，向社会各界征求征信管 理条例（征求意见稿），从而使我国的征信立法步入了实质性阶段。在国内征信业务发展势头及国外征信业冲击的双重压力影响下，条 例的颁布对保障征信业高效率发展、推动社会信用体系建设全面健康发 展具有重要意义，主要体现在以下几个方面：一是我国征信行业迅速发展， 迫切需要法律层面的规
5、范和引导。由于此前没有专门的征信法律规范，评 级机构的准入和退出、从业资格、业务范围、信息采集和应用管理等领域 儿乎是一片空白，导致其市场运行比较混乱，无论是业务开展还是监督管 理都处于无法可依的尴尬状态，更遑论征信业能够健康有序地发展。二是 条例的出台对防范系统性金融风险、提升公众信用意识和推动社会信 用体系建设具有重要作用。近些年来，征信系统的应用多次引发公众质疑， 争论热点主要在于征信系统采集和使用信息的合法性，信息的安全性如何 保证，负面信息的保存和使用，以及非银行信息的采集范围等。三是条 例的出台对维护国家信息安全具有重要的战略意义。由于上位法的缺失， 我国征信业的信息采集途径和范围
6、儿乎没有任何限制，跨境信用信息服务 方面也无相关规定。实践操作过程中，监管机构无法确定征信机构采集的 信息是否包括与国家安全、公共利益、军事信息等相关的敏感信息，也无 法监测和规范信息的跨境流动。因此，此次条例的颁布详细规范了外 资征信机构的准入和退出、信息的采集范围、信息的跨境流动，以及人民 银行建立的个人和企业信用信息基础数据库的法律定位，有效地维护国家 信息安全。二、我国信用评级业发展面临的问题由于我国信用评级发展历史较短，与国际信用评级业相比，存在着诸多亟需 解决的问题。（一）、评级行业供需结构不匹配。目前我国信用评级市场的主要需求来自债券市场和信贷市场，其中全 国信用评级机构完成的企
7、业主体信用评级总量尚不及借款企业的1%,加之 债券市场发展的步伐刚刚提速，尚未形成一定规模，因此相对于市场主体 总量而言，评级市场需求较小。如果把市场对评级结果的需求状况划分为 三个时期（导入期、成长期及成熟期）的话，我国目前的评级市场需求基 本处于导入期，尚处于初级市场发展的初级阶段。但从评级机构的数量来看，截至2010年末在人民银行备案的信用评级 机构就有83家，全国各类征信机构约500家，从而在评级市场上形成“僧 多粥少”的局面，并且信用评级的产品单一、增值服务缺乏，主要集中在 借款企业主体评级、短期融资券评级、企业债券评级等领域，同质化竞争 程度严重，供需结构不匹配。（二）、监管主体不
8、明确。目前我国还缺乏对信用评级机构实施监管的主体，没有一 ,个监管机构有权力 和能力从全局规划我国信用评级业的架构，统筹协调整个信用信息服务业的发展。 具体来讲，发改委在企业债券发行中对评级行为及执业质量提出原则要求，中国 人民银行对信贷市场和银行间债券市场的信用评级实施监督管理，中国证券业监 督管理委员会对从事证券市场的信用评级进行监督管理。三个部门都对各自领域 的评级机构进行监管认可，但各自在监管理念与内容上存在很大差异，这约束和 抑制了评级市场功能的整体发挥。虽然还有几个部门规章对.信用评级行业的监管 作出简单规范，但其层级太低，权威性差，明显落后于实践。且我国有关监管部 门对评级结果的
9、认可和使用才刚刚开始，在监管中使用国内评级机构的评级结果 也极其有限。（三）、相关法律法规缺位目前，我国涉及信用评级面的法律法规仅有中国人民银行信用评级管理指 导意见和信贷市场和银行间债券市场评级规范以及一些地方性法律法规， 而在对信用评级机构的相关要求方面体现的并不明确。在我国尚没有一部统-规 范的基础性法律，专门针对信用评级机构的操作标准和规范加以指导。在评级机构准入方面，我国对征信服务行业实行较宽的开放政策，对所有征 信服务机构包括外资征信机构仅按照一般的信息咨询企业标准进行工商注册登 记，在准入方面也基本没有特别的限制，信用评级机构获得的资质认可，多数没 有明确、统一的标准，缺乏透明、
10、公正的程序，这就造成了进入信贷市场的信用 评级机构水平不一，人员素质参差不齐。此外，我国尚无明确的法律规定评级机 构的“退市”程序及后续业务处理，导致信用评级行业进出壁垒较低。（四）、信用评级机构的独立性和公正性不强。按照国际惯例，信用评级机构本身是一个中介性组织，必须独立于企业、有 价证券发行者、投资者之外，必须是不受政府控制的独立法人。而目前我国绝大 多数评级机构都不是真正意义上的独立法人，大都直接或间接依附于某级政府机 构或属于事业单位,在开展信用评级过程中受到行政干预较多，缺乏客观独立性。 同口寸，由于地区封锁、行业封锁现象十分严重，信用评级市场在一定程度上被人 为地分割和垄断，给评估
11、机构开展业务设置了巨大障碍，直接影响到信用评级业 务的公正性和客观性。（五）、缺乏客观、可信的评级资料由于信用评级行业在我国起步较晚，所以我国严重缺乏企业的资信情况和 信用等级资料，而资信评估机构评级所需的资料一般主要来自受评企业。但在n 前社会信用状况不佳的大环境下，受评企业提供的资料常常缺乏客观性和可信 性，评级人员不得不花费大量的时间对受评企业提供的财务报表等资料进行核实, 这不仅为资信评估人员的工作带来很多困难，而且直接影响到资信评级的准确 性。（六）、评级结果的社会影响力较小，核心竞争力不足。我国的信用评级机构的评级程序缺乏科学性、严密性，难以做到公平、公正、 客观地评价企业信用级别
12、，造成评级信息的可信度的降低及评级机构威信的下降。 由于社会信用意识关系到我国当前资本市场的运作方式，特别是金社会对资信评 级业务的重要性认识还不够，没有将其视为提供有关投资信息的一种必要手段， 社会公众还未把资本市场投融资作为自己经济活动的重要方式，因而投资者对评 级结果并不大关心。同时，就全国而言，几乎还没有形成各个方面具有广泛影响 力的评级机构，缺乏真正的拳头产品和核心竞争力，评级结果不具有权威性，整 体水平与国外相比还有一定的差距。三、征信管理条例的出台对评级行业的影响（一）、条例对征信评级业发展产生的积极影响第一，条例明确了征信的概念，将信用报告业务、信用评分业务和信用 评级业务等统
13、一纳入征信管理的范围，适应了对征信业进行统一监管的需求。首 先，条例借鉴金融危机的主要教训和中国的实际情况，突出了对信用评级业 务的监管，着重试图解决开展信用评级业务时的利益冲突问题，增加透明度，增 强评级结果的可靠性。其次，除要求征信机构建立有效防止利益冲突的机制外， 还规定了对征信机构的透明度要求、尽职调查义务、内部控制机制、跟踪评级、 评级机构的检验等内容。这些对于尚不成熟的我国征信行业而言，通过立法，加 强对征信业的有效管理，将大大有利于我国征信业健康发展，有利于推动社会信 用体系建设，有利于市场经济又好又快发展。第二，条例采用了较为严格的“机构准入”，以立法形式明确了中国人民 银行为
14、征信业监督管理部门的地位，为我国征信业规范发展提供了重要前提。首 先，条例明确了中国人民银行是国务院征信业监督管理部门，负责对征信机 构及其业务活动实施监督管理。在此基础上借鉴银行和证券行业的管理方法，采 用了较为严格的“机构准入”制度，从机构监管的角度入手，明确征信机构应当 采用法人的组织形式，对其设立、业务范围、业务变更、分立、合并，设立、撤 销分支机构均规定了行政许可，并对设立征信机构的条件、申请材料、申请和审 批程序、高管的任职条件、征信机构的退出等事项作出了明确规定，为改善我国 征信市场机构设置混乱，业务开展无序的现状提供了强有力的法律保障。其次, 条例确认了征信中心作为不以营利为日
15、的的国家基础数据库运行维护者的法 律地位，明确了金融机构向征信中心提供客户信用信息的法定义务，赋予征信中 心自行收集个人、法人及其他组织的证券、期货、保险、外汇等金融信用信息和 相关信用信息、依法与行政机关、司法机关以及法律、法规授权的具有管理公共 事务职能的组织开展信息共享权利，并规定其收集个人信用信息时不需要征得信 息主体同意，数据库中的信息，也不允许个人删除，从而保证了征信中心充分发 挥其公共征信机构的市场角色。第三，条例确保了信息主体的知情权和异议更正权，较好地实现了征信 机构与信息主体之间的法律地位平等。首先，条例以列举的方式规定了征信 机构不得收集信息主体的民族、家庭出身、身体形态
16、、疾病和病史、收入数额、 存款、不动产、纳税数额等个人信息。其次，条例还明确规定，征信机构收 集、保存、加工个人信息原则上应当直接取得信息主体的同意。金融机构对外提 供信用信息的，应当告知信息主体该信息特定的提供对象和提供该信息所可能产 生的不利后果，并取得信息主体的书面同意。信用信息使用人获得的信用信息不 得未经授权向第三方提供等。最后，还规定个人每年有-次免费获取其信用报告 的权利，信息主体认为其信息存在错误、遗漏的，有权向征信机构提出异议，要 求更正。征信机构应汽在收到异议申请之日起20个工作日内完成对异议信息的 核查和处理，书面答复异议申请人，如果征信机构未能及时按规定办理，信息主 体有权以书面方式要求该征信机构一次性删除其全部信息。第四，条例明确规定了 “不良记录保留期”，消除了一次污点伴一生的问 题。在国外，-般的负面记录保存7年，破产记录一般保存1
