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1、发展农民用水者协会思考摘要：我国自1992年从国外引进用水户参与管理这一 模式以来，农民用水者协会的发展取得了长足的进步。本文 简要回顾了我国农民用水者协会的发展历程及现状，总结了 其取得的一些成效，如用水户协会在解决水事纠纷、节约劳 动力、改善渠道质量、提高弱势群体灌溉水获得能力、节约 用水、保证水费上缴和减轻村级干部工作压力等。但用水者 协会在其发展过程中也存在一些问题，要在进一步的实践 中，逐步探索和解决。关键词：用水者协会灌溉成效问题对策水资源是经济社会发展的基础性资源，是人类赖以生存 的基础。在我国，水资源短缺问题尤为严重，据统计，我国 有1/4的国土面积缺水，1/10地区的水资源仅
2、能满足人类生 存的基本需求，人均水资源仅为世界平均水平的1/4。被列 为世界上13个贫水国家之一。面对日益严峻的水资源短缺 形势，如何解决水资源尤其是农用水资源短缺问题已引起了 国际社会的广泛关注。解决水资源短缺的传统方式往往是借 助于工程与技术手段，然而，随着新建工程的难度不断加大, 依靠工程技术手段解决水资源短缺的问题遇到了挑战。事实 上，大量研究证明，工程与技术手段对解决水资源短缺固然 十分重要，但水资源管理不善也是导致水资源短缺的重要原 因。于是，改善水资源管理逐渐被提上了议事日程。农民用 水者协会就是为了解决灌区这些共性的问题而产生和发展 起来的一种改善水资源管理的方式。一、我国农民
3、用水者协会的发展历程及现状农民用水者协会是以某一灌溉区域为范围，由农民自愿 组织起来的自我管理、自我服务的农村专业灌溉管理组织， 属于具有法人资格，实行自主经营、独立核算、非营利的民 间社团组织。简单地说，农民用水者协会就是农民自己的组 织，由农民自己管理，为自己服务。用水户参与管理在我 国是一项新生事物。这一管理模式1992年开始从国外引进, 并首先在湖北、湖南进行研究试点。1997年开始又在“利用 世界银行贷款加强灌溉农业二期项目区”中，选择山东、河 南、江苏、河北、安徽5省进行“经济自立灌排区的试点, 探索总结了符合中国国情的经济自立灌区发展路子和做法， 取得了较好的效果。同时20世纪9
4、0年代中期以来，我国结 合大中型灌区更新改造和续建配套工作，也开展了 “用水户 参与管理”的改革试点。目前，我国已有30个省（区、市）不同程度地开展了用 水户参与灌溉管理的改革，组建了以农民用水户协会为主要 形式的各种农民用水合作组织20000多个，管理灌溉面积近 1亿亩，参与农户6000多万人，发展趋势良好。二、我国农民用水者协会在发展过程中呈现出的特点一是按照市场机制进行商品水的交易。农民用水者协会 按照市场经济的要求，确认水的商品属性特征，建立供用水 者之间的买卖关系。二是农民用水户全方位参与灌排区的管 理，包括用水者协会辖区内田间灌溉工程的投资建设、运行 维护管理，参与用水计划的制定、
5、配水，对用水者协会和供 水单位（公司）实行民主监督等。三是农民用水者协会具有明 确的法人地位。大多数农民用水者协会都已在当地县级或县 级以E工商局和民政局注册登记从法律上取得独立的法人实 体地位。四是用水户协会与农村经济发展已经显示出良性互 动。五是规范运作。农民用水者协会有各自的章程和配套的 管理制度，并严格按照这些规章制度运作。三、发展农民用水者协会取得的成效（一）宏观方面一是进一步理顺了政府、管理部门与农民三者之间的关 系。二是减轻了国家财政负担。减轻了农民负担，保持了农 村稳定以及农村经济的发展。三是农业供水管理体制发生了 深刻变化，完善了灌区基层管理体制和运行机制。四是促进 了政府机
6、构转变职能，改进工作作风，形成了一支“参与式 管理”的队伍。五是加强了水工程管理，产生了规模管理效 益。六是促进灌区两个文明建设的发展。（二）微观方面一是用水户方面：用水户的观念发生了变化，参与意识 增强、参与范围扩大、参与程度提高，增强了用水户的民主 管理和民主决策意识，提高了用水管理的透明度；减少了守 水劳力和水事纠纷；增强了农户节约用水意识，促进了节约 用水；提高了弱势群体灌溉用水的获得性。二是服务人员方 面：农民用水者协会的建立提高了灌溉服务质量，减少了水 费征收中间环节，增加了水费计收的透明度，杜绝乱收费现 象，保证了水费及时上缴；减轻了各级干部在供水期的工作 压力，也缓和了干群之间
7、紧张的关系。三是其他方面：提高 了灌溉效率，缩短了灌水时间；恢复和改善了灌溉面积，促 进了种植结构的调整；落实了工程维修管护责任，工程维护 状况有所改善，渠道质量有明显改善。四、存在的问题及对策（一）存在的问题1协会成员及管理人员文化程度低，素质差。农民用水 者协会执行委员会成员和用水户代表文化程度低，素质差， 对参与式管理的内涵认识和了解还不够，管理能力和水平有 待于进一步提高，协会内部还很缺乏有威信、有号召力、有 责任心、有能力、具有无私奉献精神的带头人。另外，对高 科技、高效益的农业知识和节水灌溉技术无法及时掌握，不 能用来指导农村水利工作。2协会运作不规范。有许多农民用水者协会在成立时
8、并 没有按规定组建，没有在民政部门注册、按照协会章程进行 运作。协会运作不规范主要表现在组建程序不规范、组织形 式不严谨和协会职能失位。据调查，有的协会既不是按照水 文边界为单元进行组建的，也没有到民政部门进行注册；有 的协会实质上是临时性的用水合作组织，而不是真正意义上 的农民用水者协会，到灌溉季节。协会负责人召集执委会和 用水户代表，组织本辖区农田灌溉工作，灌溉一结束，协会 解散，协会成员各行其事；有的协会只履行了农业供水、水 费收取、水事协调等职能，而其他职能出现失位。3政府对协会的支持不够。由于协会执委会人员本身素 质等因素的影响，协会在运行中难免出现这样那样的问题和 困难，如不及时给
9、予帮助，可能会导致协会难以运转下去。 因此，在实际工作中，还需要政府和供水单位跟踪服务，加 强指导。但是有些地方农民用水者协会一成立，基层政府 就什么事都撒手不管。结果由于农民用水者协会还没能正常 运转，造成灌溉活动无人组织，农户则各显神通，有的利用 水泵从附近河塘里抽水，有的在渠道内筑坝蓄水，有的干脆 不灌溉，任其受旱减产。4灌区基础设施建设滞后，计量设施不完善。由于我国 灌区大多建于上世纪5070年代，历史欠账及田间工程管 理缺位，造成很多田间工程配套差、破损严重，影响了水利 工程效益的正常发挥。另外，有些灌区没有计量设施，水田 灌溉的水量仍然采用模糊计量法，将农业用水问题均摊到单 位面积
10、上。按灌溉面积计收水费。在日前农业比较效益低的 状况下，我国大部分地区的农民还没有足够的经济能力去投 资进行工程改造，工程基础的薄弱直接制约协会的发展。5缺乏正常的运行经费。虽然各地采取了各种措施。扶 持协会能力建设，但仍有不少协会缺乏正常的运行经费， 造成协会运转困难。农民用水者协会受资金的困扰，协会经 费和管理人员的报酬无法解决，严重挫伤了他们的积极性， 协会工作无法正常开展，从而使协会的职能作用不能充分有 效地发挥。6宣传力度不够。近年来灌区各级地方政府与管理单位 在农民用水者协会的试点建立、推广中作了一些宣传教育工 作，农民对其概念、目的、意义和作用有所了解，但是程度 还远远不够。由于
11、受历史、自然以及有关部门配套改革滞后 等多种原因，有些协会在运行中并没有收到预期的效果，有 的甚至有名无实，以致对农民用水者协会的推广有一定的负 面影响。（二）对策建议1进一步加大宣传引导。各级水行政主管部门要结合实 际，利用报纸、广播、电视、宣传车、横幅等宣传方式，深 入宣传农民用水者协会的相关知识。首先要加大对灌区和基 层水利工作者以及当地干部的宣传，调动水管单位和基层干 部的能积极性，要让他们做好群众工作，统一系统内外的思 想认识。其次，也是特别重要的就是加大对广大农民用水户 的宣传，扩大农民用水户协会宣传的覆盖面，充分调动用水 户的积极性，提高他们的合作意识。营造良好的改革氛围。 最终
12、形成全社会关心、关注、支持用水者协会发展的氛围。2加强协会能力建设，规范协会运作行为。各地要积极 创造条件，采取各种措施。整合资金，加大对小型农田水利 和灌区田间工程的投入，逐步解决工程基础设施薄弱问题； 要积极争取财政资金对协会能力建设的补助，积极探索将协 会的运行管理经费通过协商的方式计人用间小型灌排工程 管理成本，为协会良性运行创造条件。加强协会的自身能力建设，一是要开展对协会工作人员 进行定期的思想教育和业务技术培训，提高素质和服务能 力；二是对已组建的协会要继续帮助其完善制度，按程序规 范运作；三是要完善内部监督机制，进一步提高农民用水户 的民主意识和协会的服务水平；四是建立评价、考
13、核体系， 定期对协会进行考核，对发挥作用不大的协会要按程序重新 整改，保护农民利益，保证用水户协会的健康发展。3处理好用水户协会与当地政府的关系。农民用水者协 会要高度重视当地政府在协会发展中的作用，努力争取各级 政府的支持，建立健全协会良性发展的保障制度，制定并完 善相关管理政策和法规。同时应该清楚的看到，仅仅依靠协 会力量改善支渠以下工程状况是不现实的，还必须依靠政府 的支持和推动，只有在政府的大力支持下，调整财政支出结 构，积极引导社会各界和农民向水利投入，进一步拓宽农田 水利建设资金来源渠道，才能从根本上改变末级渠道工程状 况，完善计量设施，同时也能够缓解协会运作经费问题，为 农民用水者协会的正常工作创造一定的基础条件。4正提高协会管理人员的素质。协会的管理人员在协 会的运行过程中起到至关重要的作用，因此，协会管理人员 素质的高低直接关系到协会的成功与否。所以，在今后的相 当长的时期里，我们要在广泛深入宣传参与式灌溉管理和节 水型社会建设的基础上，有计划、有步骤，分期分批对协会 管理人员进行各种不同形式的培训，主要包括：法制教育、 灌溉业务培训、服务意识、服务观念教育等等。要采取多种 途径，加大培训教育的力度，不断提高协会负责人员的素质 和能力，使之能挑起重任，带领协会向规范化、法制化、制 度化迈进。
