浅析我国行政问责

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1、浅析我国行政问责制（西北工业大学人文经法学院榆林MPA教学点 刘江）摘要：行政问责制是对政府的违法或不当行为及其后果追究责任的制度。我国推行行政问责 制以来，取得了一定的成绩，但同时也存在许多问题。行政问责制对于推动我国社会主义民 主政治的建设、政治文明的发展等方面具有极为重要的现实意义。关键词：政府；行政；行政问责行政问责制，即行政责任追究制度，是指特定的问责主体依据一定的程序， 对行政机关及公务员应履行而没有履行相应的职责与义务的情况，必须承担的否 定性后果的-种追究制度，也是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制。其 目的在于让掌握公共权力的政府人员切实负起责任，防止其滥用和误用公共权

2、力。行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生 的一种新的责任追究制度。在我国管理实践中，要发展出一套严谨完善的问责制 度体系，还存在一定难度的。要使行政问责制具有切实的可操作性，这就需要付 出加倍的努力。一、我国行政问责制度的发展趋势随着行政问责制度的不断发展和推进，目前我国行政问责制度逐渐呈现出全 新的发展趋势。问责方式由原来的“权力问责”逐渐向“制度问责”转变。过去政府官员承 担责任主要是依据上级领导的意图和意见，主要以“权力问责”方式为主，因此, 主观性、随意性比较大。而目前我国行政问责制度正在向制度化、法制化方向深 入发展。问责情形由原来追究“有过”官员逐渐向

3、追究“无为”官员转变。过去我国 行政问责主要是追究“有过”官员，这样是一些官员产生了 “不求有功、但求无 过”的惰性思想，目前我国对“无功”官员的追究责任充分表明了“行政问责制” 对官员工作能力和精神状态提出了新的更高的要求。问责范围由原来的“行政问责”逐渐向“民主问责”转变。过去我国行政问 责主要集中在事故多发的部门和领域，因此形成了 “高危”部门和“高危”领域, 目前我国行政问责开始逐渐向其他部门和领域蔓延和扩展，初步形成了从中央到 地方层层问责的追究制度框架。问责主体由原来的特定组织和个人逐渐向社会公众转变。过去我国行政问责 主要由上级主管部门、上级领导来执行和实施，随着我国行政监督体系

4、的完善， 公众参与、社会舆论监督在推动对我国官员进行“问责，中的作用越来越大。问责情节由原来的“大事问责”逐渐向“小事问责”转变。过去我国行政问 责主要是追究特大事故、特大事件的责任主体，对小事关注不够。目前我国行政 问责开始关注细节，强调“小节”，从“大事问责”逐渐向“小事问责”发展转 变。二、我国行政问责的理论基础我国行政问责的理论基础是多元的，主要体现在以下几个方面：行政问责的 法律基础、行政问责的思想基础、行政问责的政治基础、行政问责的文化基础。1、行政问责的法律基础 行政法治行政法治是实现社会主义法治的重要组成部分，其本身包含了行政职权法定 化、行政机构法定化、行政程序法定化、行政责

5、任法定化等内容。行政法治所包 含的的内容不仅要求我国政府是一个有限的政府、高效的政府、服务的政府，同 时还是一个责任的政府。责任行政是全部行政法产生的基础，是贯穿于所有行政 法规的核心和基本精神。责任行政的理念及其规范之所以产生，根本目的就在于 改变行政活动中的无责任政府，并把全部行政活动置于一种法律责任的基础之 上，而行政问责制正是我国行政法治的重要内容和实现形式之一。2、行政问责的思想基础一一民本思想行政问责充分体现了民本思想，它遵循“有权必有责”的制衡原则，推动了 重视民意、强化责任的新“官场文化”的产生。传统“官场文化”强调的是对上 级领导负责，而问责制强调的是政府对工作负责。问责制认

6、为政府的权力源自人 民，政府授权于官员，所以官员在对政府负责的同时更必须对人民负责。随着政 治文明的进一步推进和民主的扩展，民主参与、民主监督，让公众来“自下而上” 的监督，建立切实有效的行政问责制，打破了只对上不对下、位高权重责任轻的 官场潜规则。3、行政问责的政治基础一一责任政府政府的责任取向是政府的内在价值标准，这主要表现在政府对社会的责任以 及政府内部的责任两个层面。国家的全部行政机构，作为一个整体对国民负责， 为了使政府的行政管理活动适应国民的利益和要求，政府在行政管理内部的各个 环节、层次之间进行责任分工和权限分解。构建政府问责制是基于因公众对政府 授权而产生的后者必须承担相应制度

7、责任和道德责任的法理逻辑，是对政府及其 官员的行为制度规范和道德规范的必然要求。中国现实政治生活中长期存在政府 责任性不足和问责乏力的状况表明，必须依据善治和法治的理念加快建构政府问 责制。4、行政问责的文化基础 行政价值取向政府机构改革的目标是建立一个合理和理性的构架，是“硬件”。有了这个 硬件以后还需要“软件”，即全新的行政文化或官僚文化。行政问责制既是一种 行政制度，同时还是一种行政文化。行政问责其实就是要在中国建立一 种新的政 治文化和政治惯例。行政文化的核心是行政的价值取向，对国家利益、集体利益 和人民群众利益始终保持高度负责的自觉性，应该是我国行政文化的根木性的价 值取向之一。行政

8、问责制的强化和完善，将会在我国的行政实践中大大增强“责 任重于泰山”的价值取向，形成与之相应的新的行政文化和行政生态，从行政意 识形态的层面有力地促进我国当前责任政府的建设。三、行政问责存在的问题现行的行政问责制暂行办法中，由于表述的泛化，带来操作上的模糊与难以 界定，存在着不少问题，主要表现在：1、什么事该问责我们经常看到的情况一般是高层公务员本人直接犯有重大错误或失误时，才 会被免职或引咎辞职，而真正因为工作不力，不作为或者在责权范围内出现重大 问题而被免职的却很少。之所以会有这样的情况是因为我们过于强调公务员个人 的主观动机，而不论其工作成效，缺乏一种权力与责任的对等关系和意识，具体 表

9、现为：(1) 行政问责通常只关注那些人命关天的重大事件，对于一些影响力、大 众关注度相对较小的事却不问责。出现了只要媒体进行大量报道的重大事件，相 应上级部门就会督办解决，而其他一些“小事”则因为关注度低而往往被忽视掉。(2) 行政问责更多的关注安全事故领域，对其他领域中担负领导责任的过 失现实中关注的相对还比较少，行政问责制应深入到政府所管理的各个领域。(3) 问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而对不作为的行政行为关注 不足。这一点是我们口常生活中最为普遍的问题，政府官员“不求有功，但求无 过”的意识根深蒂固，这就造就了大量公共行政活动中的不作为行为，这一点与 做错事有过之而无不及。行政问

10、责制不光要问责出现失误的行政行为，也一定要 问责行政不作为行为。(4) 对道德责任的问责远远不够，对领导干部道德责任的问责是意义深远 的，他们直接代表政府的形象，正义、诚信、健康的领导干部级公务员队伍的形 象事关老百姓对我们政府的信任度，应得到我们高度的重视。2、问什么人的责目前，我国政府机关实行的是行政首长负责制，各级政府乃至各部、委、厅、 局均由相应的行政正职即“一把手”负责，行政问责所指向的对象自然是行政正 职即“一把手”；但同时，党章中明文规定：“党的各级委员会实行集体领导和 分工负责相结合的制度”、“委员会委员根据集体的决定和分工，切实履行自己 的职责。”根据这些规章制度，在行政活动

11、当中，一般行政正职负全面责任，应 对组织的行为全面负责，可是，在一般具体行政行为当中，往往是由副职在事发 后承担领导责任，正职却没有承担起于其权力对等的领导责任；另一方面，只处 理有问题的直接当事人，而对其负有相应过失责任的上级领导却不问责。当直接 当事人应当为自己所管辖的事务负主要责任时，我们往往忽略了应对该部门负责 的上级部门所应承的的领导责任。加之行政自由裁量权的存在，事情变得更加难 以把握，政府往往既是“裁判员”又是“运动员”，这个问题本身就存在悖论。 这将成为在公众心中建立完整公正的责任性政府的障碍。3、由谁来问责重大问题出现时，往往是由政府责令相关当事人辞职，我们却忽略了官员是 由

12、人大选举产生并应由人大任免的，这样一来颠倒了监督与被监督的法律关系。 需要我们强调的是相应的问责权限应由相应主体实施，权力问责应向制度问责转 变。只有人大才是法定的问责机关。充分发挥人大质询、特定问题调查、询问罢 免的权限，只有充分体现人大的问责主体地位，才能建立较好的制度问责。4、怎么样问责怎么样问责，即按什么程序问责，从法的一般意义上说来，程序是任何一项 健全制度必备的要素，正是程序决定了法治与人治之间的根本区别。行政问责制 要走向公开、公正、公平，健全和完备的程序是必需的。但是，在目前的问责实 践中，问责程序还并没有引起我们的足够重视，我们一味的追究从快从重处理相 关的责任人，以显示相关

13、责任机关对相应事件的重视。从表面看这样的问责过程 大快人心，但这种问责制的缺陷是明显的即问责过程缺乏程序化，不利于问责制 走向制度化、规范化的发展道路，相反的这样的问责制却很容易走向形式化的危 险地步。行政问责制是一种责任体系，承担责任的方式有很多种，而非单一方式，既 有同体问责，又有异体问责。同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或 者行政系统对其行政人员的问责。而异体问责是指问责主体是本系统之外的，我 国异体问责制主体包括人大代表对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制； 民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组 织和政府的问责制。我国执政党对于政府及其领

14、导的问责，在性质上属于同体问 责，因为各级政府领导主要是由执政党推荐产生的并接受其领导。目前，我国启 动的问责制主要还是同体问责，但问责制重在异体问责，只有来自于系统外的监 督和问责才是真正有效的。四、完善行政问责的对策针对完善我国行政问责制的现状，我们应当从以下几个方面探索解决问题的 途径：1、转变传统行政理念明确我国实施行政问责制的动因以及政府追求的主导价值理念。这样才能从 更高层次上确立实施行政问责制所要达到的目标，继而促成建立责任政府，翊 对社会应好的治理。无论是行政官员，还是社会公众都要转变理念，建立责任意 识、风险意识、监督意识，形成问责和被问责的习惯。尤其是政府官员要树立“民 为

15、本”的观念，官员不只是对上负责，而更多的是要对百姓负责；“不求有功， 但求无过”的观念要转变，乱作为或不作为都是失职；树立“有权必有责”的观 念，传统的观念中，权力意识强，责任意识弱，权力是实的，责任是虚的，所以, 要强化权力与责任的对等及不可分割的观念。2、健全完善现有人事制度我国实施行政问责制，必须要进行干部人事制度的配套改革。要进一步改革 政府干部“能上不能下”的晋升机制，建立起优胜劣汰的官员淘汰机制，使不负 责任的官员被淘汰，保证问责制度的真正实施。党政领导干部辞职制度也需要改 革。目前实行的党政领导干部辞职制度包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责 令辞职等四种，但说到具体按照哪些法律

16、和什么程序进行办理，就属于很模糊的 规定，比如对重大损失或恶劣影响只是定性描述，至于应该承担的责任、以什么 方式、向谁提出辞职等，都没有明确的规定，在实践中并不具备可操作性。总之, 相关规定比较笼统，随意性强，人为因素造成的干扰非常多，这必然影响问责制 的实施效果。3、建立一套完善的行政问责制度体系主要应该建立如下行政问责制度体系，(1)基于权属关系的内部问责，主 要是由上级领导机关对责任人的追究制度；(2)行政体系内的专门机构的问责, 如监察、审计机关对责任者的追究；(3)行政体系外部的问责，如司法监督、 群众监督和舆论监督等等；(4)最高权力机关的监督，即人大的监督。通过行 政问责制度的健全与完善，使问责制不但产生真正的约束力还要具有可操作性。 确立行政问责制度，不但要落实行政责任，而且要落实政治责任和法律责任。使 行政责任、政治责任和法律责任三者相关联但相对独立作用。把对政