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1、我国城市水务管理问题的初步研究摘要：首先介绍了与研究有关的概念以及水务工程体系和水务机构的组成；分 别从企业和行政管理两方面介绍了我国城市水务发展的历史和现状；并就当前城 市水务一体化管理实施中存在的问题进行了概括性的分析。关键字：城市水务；一体化；水资源管理体系1水务相关概念的界定1-71城市水务：城市水务是以区域水资源可持续利用支持城市经济、社会可持续发 展为目标，为城市水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护而进行的关于水 资源规划与建设、防洪、输水、供水、用水、节水、污染防治、污水处理回用以 至调水等活动的总称。城市水务一体浴管理：城市水务一体化管理是指对所辖区域内城市有关防洪、 水资
2、源、供水、用水、节水、排水、污水处理与用以及水土保持等所有涉水事 务进行统一管理的全新管理体制。水务一体化管理是一个上下机构、平行机构之 间互动的管理过程，通过合作、协商和伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式 实施对城市水务的管理，同传统水务管理模式不同，城市水务一体化管理与传统 水务管理的区别见表1-1。表1-1水务一体化管理与传统水务管理的区别组织结构形式管理范围管理特点传统水务管理多通道、金字塔式控制跨度小僵化的部门制在本部门上下级之间流通，速度慢、信息不对称程度高，部门之间信息无关联单部门的分散决策水务管理某一部门目标最优各分散管理部门的集权化组织形式 水务一体化管理扁平组织结构 控制
3、跨度大 灵活的民主制 信 息在上下及平行部门间流、速度快、信息共享程度高多部门参与决策水务管理 整体目标最优建立在信息整合基础上的集中化信息流通特点决策特点决策 结果权力特点水务工程体系：水务工程体系包含以下4个子体系：1）防洪排涝工程体系主要包括堤防、调蓄工程、避险设施和排水系统等。2）供水体系包括：（1）水源：分为地表水供水工程、地下水供水工程和其他水源供水工程 等；（2）自来水公司：指供城市生产和生活用水的公司；（3）给水管网：包括取 水道、供水管道以及配套设施。3）排水体系包括：（1）排水管网：指汇集和排放污水、雨水的灌渠及其附属设施组成的系 统，分为污水管、雨水管和合流管三利，（2）
4、污水处理设施：指一级、二级、三 级和其他处理工艺的污水处理设施；（3）再生水回用。4）生态建设体系包括：（1）绿地建设；（2）河湖水面管理。水务机构：水务机构包括政府机构、企业和事业单位三部分。政府机构包括各水务管理部门；水务事业单位包括监测、科研、设计、咨询、规划和技术开发等与水务有关的 事业单位；水务企业包括水源工程管理单位、自来水公司（厂）、排水企业、污 水处理厂等。城市水工业：城市水工业是指以城市及工业为对象，以水质为中 心，从事水资源的可持续开发和利用，满足社会经济可持续发展所需求的水量作 为生产目标的特殊工业。它是随着水的商品化和产业化生产而逐步形成和完善的 新兴工业，是水的开采、
5、加工、输送、回收以及利用等的综合性产业。其产业主 体是自来水公司和污水处理厂等，包括为水工业服务的水工业制造业，以及科研、 设计、工程、设备加工和管理等相关领域。2我国城市水务管理的历史及现状2.1我国城市水务企业发展历史及现状811从1883年上海市建成第一家自来水厂到现在，我国城市水务行业已经有118 年的历史。新中国成立后.政府投入巨资发展供水事业.到2000年底，累计用 于城市供水设施的固定资产投资达到12100亿元，全国663个设市城市都建有供 水设施.供水能力达到2.18亿m3/d.是1949年的91倍；城市用水人口发展 到2.03亿人.是1949年的20倍；自来水普及率达到96.
6、7%,全国城市人均用 水量从1952年的每人每天38m3发展到220m3。我国的污水处理事业也得到快速发展，1949年全国只有4座污水处理厂，总计 日处理能力4万m3,且多为一级处理。至IJ 2000年底.全国己有310个城市建立了污 水处理设施，建设污水处理厂417座，污水处理能力3110万m3/d,污水处理 率达到34.2%o城市化已经成为我国经济社会可持续发展的主要推动力之一，预 测到2030年，我国城市化水平将达到52%,城镇总人口达到8亿以上。未来5 年，全国城市供水普及率将达到98.5%,新增城市供水能力4500万m3/d； 5 年我国城市水务行政管理历史与现状1215建国初期，受
7、当时生产力发展水平和认识水平的限制，我国的水资源管理实行 的是分级分部门管理的体制，水利部门负责水利工程建设和农村水利管理；建设 部门负责城市供水和城区地下水管理；地质部门负责全国地下水勘探与管理；参 与水资源管理工作的还有航运、农业、卫生等部门。改革开放以来，水资源作为 基础性的然资源和战略性的经济资源，越来越成为经济社会发展的主要制约因 素，水资源城市分割、地表水和地下水分割的管理体制越来越不适应生产力发展 的要求，这种状况在城市地区表现尤为突出。1988年，我国颁布的第一部水 法中明确“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一,管理工作，国务院其 他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同
8、国务院水行政主管部门，负责有关 的水资源管理工作”，“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的 制度”，从而构成了水资源统一管理的法律框架。但是对国务院形成的中国水资源管理体系16（见表2.1）和由水利部系统形成 的中国水资源管理体系16（见图2-1）的对比不难看出，“多龙管水”的现象没 有得到根本性的解决。全国水管理体制与机制明显存在许多不完善的地方，如对 城市与农村水资源的管理、水量与水质的管理、地表水与地下水的管理、供水与 排水的管理以及污水处理与回用等事务的管理，分别隶属于不同的部门和行业， 有限的水资源不能得到合理的开发和利用，水利良性循环发展机制还没有从根本 上建立起来，
9、这种管理方式与国际上较成功的“一龙治水”的模式相比十分落后。表2.1中国水资源管理体系表（国务院部门）部门水利部 地矿部 建设部国 家环保局农业部能源部林业部国家土地管理局国家计委 交通部卫生部财政部国家科委国家气象局主要职能地表水管理地下水管理城市水资源开发与保护的建设水环境保护农业用水管理水电建设管理保护流域森林管理保护流域的工 程项目批准水资源工程项目管理内陆航运 监测与保护饮用水 批准防洪资金 水资源科学研究管理预测与管理水预报图2.1中国水资源管理体系表（水利部系统）近年来，随着我国经济的快速发展，城市化水平迅速提高。在城市供排水事业 快速发展的同时，城市水务管理中普通存在管水源的不
10、管供水、供水的不管排水、 排水的不管治污以及治污的不管回用等多龙治水的局面，水资源城市分割和部门 分割的管理体制，越来越不适应城市水务发展对于水务管理体制的要求。在党的 十五届五中全会关于“改革水的管理体制”的精神指导下，各地贯彻水利部治水新 思路，以推动水务一体化管理作为水资源管理体制改革的突破口。从1993年开 始，水务管理体制改革经历了以下发展阶段1726：（1）水务一体化管理的萌芽阶段（19931999）该阶段的代表有深圳市和陕西省洛川县，其改革起因于水资源管理的实际需 求。随着这两个地区改革的初步成功，水务管理体制的改革渐渐在全国兴起。这 一阶段的水务管理体制改革的范围较小，处于积累
11、经验阶段，截至1999年底， 全国成立水务局149个。（2）水务一体化管理发展阶段（2000）这一阶段水务管理体制改革进展迅速，其代表有上海、黑龙江、我国城市一体 化水务管理的目标分析各地水务管理体制改革的目标主要表现为：（1）体现精简、统一、效率和一事一部的机构设置原则，克服了部门职能交 叉、政出多门和办事效率低下的弊端；（2）有利于制定统一的水规划，使城市水资源综合规划与水源、供水、节水、 排水、污水处理和再生水的回用有机结合，促进城市建设的协调发展；（3）水务 部门统筹调度地表水和地下水，有效配置城市、农村以及区外水资源，水工程的 联合调度能够充分发挥工程效益，有效地缓解供需矛盾，提高城
12、市防洪和供水保 障率；（4）有利于水务统一管理的法规和技术标准，为依法管理和规范各项涉水事 务提供了法律保障，有利于实现水务统-执法，加大执法力度；（5）有利于统一制定水资源费征收标准和供水排水的价格政策，统一征收有 关规费，加大行政管理力度，有利于基础设施建设的投资回收和建设统一的水务 市场，强化了水务资产运营；4城市水务一体化管理实施中存在的问题分析水务管理体制改革在全国范围管理职能分析2830城市水务一体化管理职能的界定见表4-1。表4.1城市水务一体化管理职能的界定管理职能水源地建设与保护和水量；提出与上游水源地优势互补、共同发展的方案。地表水地下水的联合调度，市内输水沿线的水质水量供
13、水和输水的监测与保护，保证供水水质的达标。负责城市防洪排涝设施的建设，保证污水达标排放或排水和防洪排入污水处理厂。制定行业、生活和环境用水定额，逐步达到国际先进节水水平，大力开发和推广高技术的节水技术。根据污水总量合理布局建立污水处理厂，加强污水处污水处理理回用工作，逐渐使污水处理厂经济自持运行。划分水功能区，保护水环境与生态系统，对航运、旅水环境与生态建设游、养鱼等所有改变（破坏）水环境和生态的活动建立补 偿恢复机制。适时适度提出不同用途水的水价的调整方案，以水价水价为杠杆调控水资源的优化配置。内容负责本地水源地的保护与建设，监测上 游供水的水质城市水务一体化管理概念的形成在我国只有近十年的
14、时间，大多数城市中负责 城市一体化水务管理的水务局是近两三年刚刚组建的，因此，管理部门基本上是 将原来与水相关的职能单位挪过来，人员没有变化，职能也没有改变。全国成立 水务局及由水利系统实施水务统一管理的1097个单位中，职能行使情况见表 4-217o表4-2水务一体化职能行使情况统计表职能管理组织信息与激励问题从现代产权经济学的角度来看，管理体制的有效性根本上依赖于两大因素：一 是信息，能否有效克服水务管理上下级之间、平行部门之间、政府和事业部门之 问、政府和企业之间、事业和企业之间的信息不完全、信息不对称问题；二是激 励，能否对与水相关的利益者提供有效激励，并使其激励相容。基于形式上的水
15、务一体化管理模式，显然不能够有效解决信息和激励问题。4.4法制层面：现有法律法规不能满足新体制的要求。受水资源分割管理体制和行业立法的影 响，涉及水管理不同部门的政策、法规不尽一致，水务工作缺乏系统的政策法规 保障。5结束语城市水务一体化管理中出现的问题是新事物发展过程中的问题，是新旧体制交 替中的问题，从一定意义上来说是很难完全避免的，这些问题需要在理论和实践 中进行逐步探索。城市水务一体化管理绝不只是水务相关职能部门之间的简单合 并，其管理目标的设定必须具有一定的科学性和前瞻性，针对这一问题，笔者在 本论文第四章第七章的研究内容中，分别从城市水务-体化建设的行政管理层 面、水务企业运营层面、水环境治理对策层面以及水产业走循环经济道路等层面 分别对城市水务-体化管理进行了理论上的探讨和研究。参考文献：1 梁勇成升魁闵庆文，水资源管理模式的变迁与比较研究J,水土保持研究， 2003,10(4)： 35-37,1082 吴季松，为什么要以水务局管理城市水资源J,江苏水利，2000, 4： 3-53 苑希民，中国城市水利面临的严峻形势J,中国水利，2001,3： 32334 石玉波，健全体制创新机制推进水务工作改革与发展J,中国水利2002,4：14 165 张增光，中国给水排水行业的现状与发展趋势
