政府审计问责制研究【文献综述】

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1、文献综逑政府审计问责制研究“有权必有责，权责要对等”。随着我国市场经济的发展，政府职能逐渐 转变。公众对政府公共服务职能的履行情况越来越关注，并且要求对政府没有 履行职责的行为作出惩罚。政府审计问责制便应运而生。健全政府审计问责制, 可以有效解决对违规违纪者问责不严、处罚不力的问题，对从根本上遏制屡审 屡犯现象具有重要作用。由于我国政府审计问责制刚刚起步，而且没有国外可 借鉴的经验，目前在问责制实践中，还存在不少问题和矛盾。因此，以浙江为 例研究政府审计问责制这一问题具有重要现实意义。本文献综述将从以下儿方面进行梳理：对政府审计问责制进行理论分析， 结合浙江省的实际和案例，总结政府审计问责制的

2、做法，经验和成效以及不足, 进而进行政府审计问责制度的科学设计并提出相关对策建议。1政府审计问责制的理论综述1.1政府审计问责制的定义及实施依据1. 1.1政府审计问责制的定义政府审计问责制,就是通过政府审计对国家各级行政部门所发生的经济事 项进行审计，继而针对审计中所发现的问题，通过用“问”的制度保证权责对等, 进而研究国家各级机关及其公务员对其职责和义务产生否定性结果应负责任的 一种机制(姜巍，2009)o这说明，审计不仅指由会计人员检查财务报表的工作, 而且还包括对合法合规性、经济性和运营效率和项目成果有效性的审查。(爱德 华.科尔尼等，2009)o1.1.2政府审计问责制的实施依据(1

3、) 依据一：问。洛克和美国学者杰.M.谢菲尔茨对“问有一些研究，研究 如下：洛克(2004)在其政府论两篇一书中写到：“在一切场合，只要政府存 在，立法权是最高的权力，因为谁能够对另一个人制定法律就必须是在他之上”。 美国学者杰.M.谢菲尔茨(1998)认为，由法律或组织授权的高官，必须对其组 织职位范围内的行为或其社会范围内的行为承担责任。比较定义发现，问需要以 一定的权力为基础，但是权力乂必须是有制约力的。(2) 依据二:责。“责”的认定。“责”的认定应依赖于一定的基础条件, 包括：组织机构与岗位规范设置，完善责任衡量标准、手段、工具、制度、规 范会计信息记录报告制度等。美国行政管理学者斯

4、塔林(Grover Staring)在其 对政府责任涵盖价值的分析中指出，责任是指是一个组织必须对其外部的某些 人和某些事负责，在做错事时，一些人必须承担责任。“责”的类型。政府 的责任应包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任四个部分。(3) 依据三:制。埃里诺.奥斯特罗姆(2000)认为，“虽然冲突解决机制的存 在并不能保证占用者就能够维护制度的延续，但是如果没有这样的机制，就很 难设想任何一个复杂的规则体系能够延续下去。”说明，任何一个制度要想长期 的持续执行下去，都必须依靠其他相关的配套制度和法规做支撑，政府审计问 责制度也不例外。综上所述可以得出：政府审计问责制度作为政府问责制度的

5、一个方面，就是 指通过政府审计这个监督手段，用“问”的制度化保证权责对等,进而追究责任 的一种机制。1.2本项目的研究意义本文试图在对政府审计问责制前人研究基础上，借鉴浙江省在政府审计中 成功实践的经验，展开分析，揭示政府审计中还存在的问题来提出相关对策和建 议，以推动我国政府审计更好更快发展。2国内外研究现状2.1国内研究现状2.1.1关于实行政府审计问责制的原因李金华(2007)认为，完善国家预算制度并明确责任是建立和完善问责制 度的前提。只有完善国家预算制度体制，并使责任明确，才有利于对审计查出 问题的责任追究。他的观点指出了针对目前情况，建立并完善问责制度是政府 审计的前提。郝颖铿，李

6、惠(2006)认为，审计只是发现问题的途径，而不是解决问题的 金钥匙，审计之后的问责才是解决问题的药方。审计的产生条件表明，审计和责任是密切相关的。受托责任理论认为，政 府和民众之间是一种受托人和委托人的关系，民众是公共权力的主人(杨茁， 2006)政府应该对民众负责，民众则可以向政府问责。由此可见，政府审计问 责制是审计工作的内在要求。2.1.2关于实行政府审计问责制的作用及意义李金华(2007)在中国政府网与网民交流时称审计将来能够取得的最大功效 就是建立问责制度。审计问责制作为我国问责制的基础环节，对监督权力的行 驶和保证经济的健康发展有着巨大的推动作用。2.1.3关于政府审计问责制其他

7、方面的研究成果赵曼，王希文(2007)认为，当前的政府审计问责体系应该转型，并就如 何转型提出了自己的观点。首先，审计问责体系应从行政问责转向法律问责。 其次，审计问责体系应该从向组织问责走向对个人问责。最后，审计问责体系 应从对行为问责转向对后果问责。李金华(2004)认为，我国政府审计的内容基本没有超过财务收支真实合 法的范畴，现代审计在审计类型上应从传统的财务收支审计为主发展到绩效审 计为主，我国目前处于传统审计向现代审计发展的转型期。宋健康(2007)认为，建立并完善政府审计问责制，首先应着重对现行预 算法、审计法等相关法律法规中责任人员的法律责任一节予以修正，加强 对该人员群体的法律

8、规制力度。王娟(2005)认为应该从三个方面去实施并完善政府审计问责制。第一，明 确人大的监督权力；第二，促进依法审计；第三，实施审计结果公告制度。李奇炬(2007)提出了审计管理模式的创新：加强宏观管理，构建全方位、 多层次的审计监督体系；拓宽审计领域，从单一到多元；创新计划管理，从微 观到宏观；改革审计方法，从低效到高效；加强审计干部队伍管理，创建学习 型组织。冯均科(2005)提出问责政府导向下的国家审计制度改革的基本思路。他 认为：第一，调整审计体系；第二，转变审计职责；第三，实现审计权限转型; 第四，整合审计资源。冯均科的观点虽然是对国家审计制度的思考，但这在客 观上也是对建立政府审

9、计问责制基本框架具有重要意义的建议。李艳(2006)通过对我国当前政府审计问责制的分析后提出，首先，应由 人大来启动问责机制，实行异体问责。其次，建立完善的问责制度和具体可行 的问责程序。最后，进一步扩展问责的范围。张灵芝(2005)认为应从“问”、“责气“制”三个方面来构建政府审计问 责制的制度框架，使被公告者及时采取措施来解决公告中的问题。耿建新教授、肖振东博士 (2005)从我国政府审计管理的外部环境推动和 内在发展需求的背景出发，分析了改进和完善政府审计管理的必要性和紧迫性, 提出了如下对策：一是改进审计计划编制方式；二是健全政府审计准则体系， 规范审计活动；三是切实加强审计质量控制；

10、四是拓宽审计信息流动渠道；五 是改进审计项目组织的方式。罗进新(2006)提出了加强国家审计系统管理的建议：在指导思想上要进 一步依法实施系统管理；审计机关有必要加强审计系统管理工作的力量；把审 计项目质量检查发展为审计业务绩效评估；充分利用“上审下”制度，以审促 管；试建扶持地方审计监督发展基金。2.2国外研究现状国外关于政府审计问责制的研究由来已久，并大多都付诸实践，体现在其 现有的国家审计制度中。目前，世界上己有160多个国家(地区)建立了适合自 己国情的国家审计制度。国外审计体制模式大致为以下四种：立法型审计模式:审计机关隶属于立法部门，直接对议会负责并报告工作, 完全独立于政府，主要

11、审计政府财政。这种模式在西欧、北美等发达国家和许 多发展中国家十分普遍，是目前世界审计制度的主流。英美两国比较典型，是 国会名副其实的“牧羊犬”。美国除了国会设有审计机构外，在联邦政府各部门 还另设有监察长办公室，相当于政府部门的内部审计，主要负责审查所在部门 的业务活动、经济效果以及本部门官员行为的合法性。最高审计机关与地方审 计机关之间一般没有领导与被领导的关系，也没有业务指导关系，两者完全平 等。司法型审计模式:审计机关属于司法系列。即审计机关除具有审计职能外, 还拥有一定的司法权限，显示了国家对法治的强化。因而，被西欧和南美一些 国家采用。法国、意大利、巴西是典型的代表，它们设立审计法

12、院，享有最高 法院的某些特权，可以对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚。审计人 员多为法官，审计的主要对象是国家财政。同时，负责管理财政部派出的公共 会计。审计法院可以接受对地方审计法庭判决不服的上诉，并作出终审判决。独立型审计模式:审计机关不隶属于任何权力部门。以德国为典型代表，设 立了联邦审计院，独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责。这种 模式从形式上看是独立于三权之外，实际上它更偏重服务于立法部门。行政型审计模式:审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家行政机构 的一部分，对政府负责并报告工作。但从发展趋势看，它也越来越多地在为立 法部门服务。目前，在实行行政型审计体制模

13、式的国家中，比较有代表性的是 中国和韩国两个国家。3对政府审计问责制研究的展望自从2003年我国政府正式进入责任政府建设的全面推进阶段以来，国内的 一些专家学者对我国政府审计问责制的研究已经取得了相当多的成果，这些研 究成果为我国研究政府审计问责制度提供了一定的理论基础和研究方法。但是 对政府审计问责制的效果分析方面不够系统和详细，因此对这个领域进行进一 步的深入研究具有现实意义。参考文献1 姜巍.政府审计问责制研究D.天津:天津财经大学,2009.2 爱德华.科尔尼、杰弗里.格瑞、罗尔丹.费尔南德斯、科尼利厄斯.蒂埃尼.联邦政府审 计-法律、规则、准则、实务与萨奥法案M.北京：中国时代经济出

14、版社，2009.3 英约翰.洛克著，赵伯英译.政府论两篇M.西安：陕两人民出版社,2004.4 美埃里诺.奥斯特罗姆.公共事务的治理之道M.上海:上海三联书店出版社，2000.5 李金华.审计署审计长李金华访谈EB/OL. 6 郝颖桂，李惠.审计问责是建设责任政府的助推器J.中国审计,2006(16).7 杨茁.问责与绩效评价:政府审计职能仓寸新解读J.求是学刊,2006(9).8 赵曼，王希文.试论审计问责制及其转型J.西部财会,2007(2).9 季金华.中国审计年鉴M.北京：中国时代经济出版社,2004.10 宋健康.论后审计风暴时代相关问责制度的法律规制J.云南财经大学学报,2007(

15、2).11 王娟.谈审计问责制J.财会研究,2005(11).12 李奇炬.试论“审计管理”新模式EB/OL. 0710/(20071023 21590.htm,2007.13 冯均科.以问责政府为导向的国家审计制度研究J.审计研究,2005(6).14 李艳.论政府审计问责机制J.辽宁经济,2006(4).15 张灵芝.论政府审计问责制J.审计与经济研究,2005(5).16 肖振东.政府审计管理体系和对策J .中国审计,2005(1).17 罗进新.对国家审计系统管理的一些看法rEB/OL. ID= 12207,2006.18 Jay M. Shafritz.Intemational encyclopedia of public policy and ad mi ni st rati on M. Col orado:West view Press, 1998.19 Graver Starling.Managing the Public SectorM.Illinois:The Dorsey Press, 1986.