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1、行政诉讼案件协调问题探讨文章标题：行政诉讼案件协调问题探讨近年来一些法院在行政审判实践中积极探索行政诉讼的协调制度，尝试引进协调办案 这一新的结案方式，用于化解越来越复杂的行政争议，使得一大批行政诉讼案件得以“案结 事了二有效地缓解了公民和行政机关之间的关系。与此同时，理论界对于构建行政诉讼协 调制度的呼声也因此愈來愈高，一些专家学者建议在行政诉讼法修改中引入行政诉讼协调制度，使原告、被告与法院三方都能受益。20（）6年肖 扬院长在全国高级法院院长屎谈会上明确指出：“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在 不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持白愿原则的前提下，尽可能 采取协调
2、的方式促使当事人和解虽然行政诉讼法规定行政案件不适用调解，但协调、和 解这类带有调解实质的纠纷解决方式越來越频繁地出现在行政诉讼Z中。为此，笔者结合审 判实践，根据行政诉讼案件协调的现状、存在的问题，谈一下自己对行政诉讼协调的案件类 型、原则、稈序和结案方式的认识。一、当前协调结案的状况根据木市两级法院统计，与去年同期比较，今年行政诉讼协 调结案数大幅度上升，这说明当前诉讼协调在行政诉讼中被越来越多地运川，越来越为审判 实务界重视。从协调结案的案件类型看，多为与群众切身利益相关涉及财产权类的行政案件。 协调结案的主要方式仍然以协调方式达成和解由原告或上诉人撤诉，主要有以下儿种情形: 一是具体行
3、政行为有一定的瑕疵,不适宜判决撤销或者确认违法的案件；二是不履行法定职 责案件，通过法院协调，行政机关依法履行了义务，从而及时化解双方矛丿百；三是行政赔偿 案件，通过协调，当事人的权益得到有效的保障；四是行政裁决案件，通过协调涉及民事权 益的双方当事人达成和解，彻底解决争议；五是涉及自由裁量权的行政案件，在El由裁量的 范围内进行协调，化解矛盾；六是法律和政策界限不清的案件，涉及群体性的、矛盾易激化 的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、H愿，公平、公正和 主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行协调，在认识一致的基础上，对公权力和行政相 对人的权益进行利益的衡平，促使原
4、告、上诉人撤冋诉讼，彻底解决了行政纠纷，及时有效 地化解了官民矛盾，减少了当事人讼累，节约了诉讼成木，提高了诉讼效率，在司法实践中 逐渐被广泛的运用，取得了良好的社会效果。二、协调结案存在的问题由于调解在行政诉讼 中缺乏法律依据，协调案件适用的范围，协调结案的方式，协调案件的执行等方面存在诸多 问题。（一）协调结案方式没有法律依据。由于行政诉讼法规定行政案件不适用调解，使得 法官所做的协调和解工作始终处于“暗箱操作”状态，在诉讼中不能反映法院的工作量。行政 纠纷虽然通过协调得到了解决，但是结案方式却没有法律依据，多数法院的做法是以裁定准 予撤诉的方式结案，这一结案方式无法应对多种多样不同情况的
5、协调案件。（二）协调协议 不能及时履行的，事后对当事人没有法律约束力。由于行政诉讼法禁止调解，对协调和解也 未作任何规定，法院在开展协调工作时缺乏法律依据，当事人通过协调达成的和解协议不能 经法院依法确认，一旦原告撤诉，如行政机关不履行事前承诺，对其也无法制约，原告将求 助无门。如一治安处罚案件，被诉处罚决定程序违法，被告为避免败诉与原告协议不执行对 原告的拘留，原告撤诉，但是过了六个月Z后被告执行拘留。原告向法院反映，法院无奈。（三）随意扩大协调案件的范伟1,侵犯行政相对人的利益。对不应纳入协调范围的羁束性案 件也进行协调，协调时采取“以压促调”、“以判压调、“以拖压调”等办法，一旦见到和解
6、协 议，不加审杳一律准予撤诉，这种协调不但违背了自愿调解的原则，也背离了行政诉讼对行 政行为进行合法性审查，监督行政机关依法行政的目的，侵犯了行政相对人的利益。如处罚 决定定性错谋的，木不该处罚，由重协调轻，相对人虽然没有异议，但是己经属于违法协调 To （四）协调案件缺乏有效的司法监控，导致公权力的滥用。有的行政机关为免于承扌H败 诉责任，会以牺牲公共利益或他人利益为代价，换取原告的和解，从而达到撤诉息讼Z目的。 而法院对当事人达成的和解协议缺乏必要的司法审杳，易放纵公权力的滥用。（五）案件的 审限过长，影响审判效率。协调意味着法官需要做大量的说服、教厅、解释、沟通的工作, 其至需要做和解协
7、议的履行工作，特别对于一些矛盾易激化的案件、涉及群体性案件有时还 需要进行“冷处理二这势必增加法官的T作最，拖长案件的审限，影响审判的效率。三、协 调适用的案件类型在行政诉讼中适用调解由于没有法律上的依据，在实践中对于哪些案件适 用协调方式结案存在着不同的认识。明确哪些案件可以适用协调、和解，哪些案件不能适用, 有利于司法统一，防上协调制度适用的随意性，本文章共2页，当前在第1页12下一页 木文章共2页，当前在第2页上一页12限制法官的白由裁量权。笔者认为，可以适用协 调的行政诉讼案件可归结为以下5类：1、行政裁决案件。行政裁决是行政司法权的具体表 现。行政机关在行政裁决中不但要作出行政决定，
8、而且要解决民事争议，由此形成的法律关 系不是双方法律关系而是三方法律关系。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁 决，其目的在于实现其民事主张，民事纠纷双方当事人会始终围绕着H己民事权益的有无及多少来争论行政裁决的合法性。法 院判断行政裁决是否合法,也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人Z间的民事权益的处分 是否正确合法为准。人民法院在审理这类行政案件时，一旦发现行政裁决不合理，往往陷入 困境，判决维持，不合乎情理；判决变更，行政诉讼法没有赋予人民法院直接变更权； 判决撤销让行政机关重新处理，不能及时解决双方当事人Z间的民事纠纷，反而可能引起循 环诉讼。在这种情况下，人民法院通过协调，由民
9、事纠纷双方当事人达成和解或由行政机关 主动变更、撤销显失公平的裁决，让原告撤诉，则可比较圆满、彻底地解决涉案的行政、民 事争议。2、行政不作为案件，即不履行法定职责案件。行政机关不履行法定职责的案件， 主要涉及工商、一卫生、公安、土地、房产以及社会保险经办机构等行政领域，实践中常常表 现为行政相对人申请行政机关履行某项法定职责，行政机关拒绝履行、拖延履行、不予答复、 不予给付。相对人如果起诉，其诉讼请求必然是请求法院判令被告行政机关履行其法定职责。 人民法院通过审杳认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政 行为，只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行，不予答复的，只能判
10、决在一定期限内履 行；对于要求给付抚恤金、养老金等具有给付内容的，只能判决在一定期限内给付。显然， 这种诉讼稈序对于迫切需要从行政机关履行法定职责中获益、获得救济的行政相对人来说效 率太低，如果通过协调，行政机关主动在诉讼中履行其应当履行的职责，对于行政相对人来 说无异雪中送炭，及时解决了其需要解决的问题，对行政机关来说也是及时纠正了其违法不 作为，对双方显然是一种比较好的纠纷解决方式。3、行政自由裁量权类案件。行政处罚具 体行政行为是基于a由裁量权作出的，在实践中有些行政机关存在着“高罚低收议价行政” 的问题，这样在行政诉讼中，就存在协调的余地。法院可在白由裁量权范围内进行协调。如 对拘留、
11、罚款、停业整顿、劳动教养等具有不同幅度的行政处罚行为，通过人民法院主持协 调，行政主体在裁最权范围内放弃一定的“公权力”与行政相对人达成和解，以促使行政相对 人尽快地履行具体行政作为，化解了争议，既提高了行政效率，也减轻了相对人的诉累，符 合处罚不是目的的行政管理理念，既不违背行政的合法性原则，乂可以尽快地恢复行政管理 秩序。通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪，促使相对人白觉遵导法律，履行法律 规定的义务，从而也树立和提高行政机关和司法机关的执法公信力。4、行政赔偿案件。行 政赔偿诉讼允许调解已rh法律作出明确规定，从司法实践来看，行政赔偿案件的调解往往是 根据查明的事实，分清责任，由法
12、官向赔偿诉讼中的请求权人释明赔偿的标准，在此基础上, 行政赔偿请求权人可以放弃或处分白己的赔偿请求权。所受损失经过计算，是否全部赔偿及 赔偿多少，都可以协商,公平合理解决。但是行政赔偿案件调解的结果往往是对受害人赔偿 数额的减少，在现行已经很低的赔偿标准下，还要降低赔偿数额，不利于保护公民,法人和 其他纟R织的合法权益，笔者认为，这个问题也应当是下一步修改行政诉讼法时应注意的。 5、行政合同案件。最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解 释中，己专门把行政行为的内涵作了扩大化解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括 双方行为雹这一重要修改，将行政合同纳入了行政诉讼范围。li前我
13、国较为典型常见的行 政合同有：国有土地出让合同、临时用地合同、计划生冇合同、环境污染治理合同、交通线 路或出租车经营权有偿使用合同等等。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较 少，但是随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生，而通过 协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看，能通过行政诉讼协调解决争 议的行政合同主要有以下几类：认为行政机关不履行行政合同义务的；对行政机关实施 的合同违约制裁不服的；对行政机关单方变更或解除行政合同不服的；对行政机关行使 合同履行的监督权和指挥权不服的；对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。【1】另外, 不适用协调的主
14、要有两种情形：一是法律或规章明确规定了行政机关作出决定的条件和方 式，行政机关没有白由裁量权的案件；二是对法律、法规明确规定为“无效”、“不能成立 等具体行政行为提起诉讼的案件。【2】四、协调结案的原则（一）合法性原则协调案件既要遵 循程序法的规定，又要符合实体法的要求，还要考虑合理性。双方最终达成的和解协议不得 损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益。不同的行政行为和不同类型的行政案 件使行政诉讼的协调受到限制，法律中有明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行 协商，法律没有限制性规定的，协调不得损害公共利益和他人合法权益。羁朿行政行为一般 不宜适用协调，法律规定了明确的行为要求
15、，行政机关不存在自由选择的可能，自然也无处 分权，一旦协调，将对国家公共利益或他人合法权益造成损害。如有固定标准的行政征收行 为引发的诉讼，则不宜协调。行政诉讼的根木目的，是通过监督行政机关依法行政来保护公 民、法人和其它组织的合法权益，这种监督功能和保护功能应是统一的。法院在协调前，应 对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行 协调。很多情况下，依法协调及时保护了公民、法人和其它组织的合法权益，也就监督和促 进了行政机关的依法行政。反Z,如果在诉讼中“和稀泥”，搞无原则协调，以牺牲公共利益 或他人利益换取和解，或者超出白由裁量权的范用、超出职权范伟I,
16、明知“违法”进行协调， 法官在明知具体行政行为定性错误应予撤销的情况下，进行处罚轻重的协调，则既放纵了行 政机关枉法行政，也不利于行政相对人利益的保护。（二）白愿原则协调案件应出于白愿， 协调的木质在丁始终尊重当事人意志。协调程序的启动及协调过程中，应充分尊重行政主体 与行政相对人的意愿，人民法院不得强迫任何一方接受协调。在行政诉讼中，适用调解由于 没有法律上的依据，在实践中出现了某些法官“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等现象,【3】这种协调不但违背了白愿的原则，也导致了多年来撤诉率、特别是非正常撤诉率的居 高不下。由于行政诉讼的特殊性，行政管理相对人对行政机关具有惧怕打击报复等心理，在 协调时尤其要注意行政机关是否依权向原告施压，原告接受协调是否出于自愿,法院更不应 用明示或暗示的语言、行为给原告施加压力做协调工作。在行政诉讼中，这种观点，尤要克 服。要防止法官的恣意，法官提出协调意向，做一定的调解工作都是可以并且理当提侣的, 但最终的协议须双方当事人认可，经当事人同意。（三）适度协调原则。行政
