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1、基于法律视角探讨人民政府违章建筑强制拆除权的行使字体:【大中小】【关闭窗口】浏览次数:1800bi期：20W-05-13保护视力色：rmamri发布机构：市城管局信息來源：政策法规处（案件审核处）摘要：木文基于法律的视角对人民政府在行使城乡规划法第六十八条授予的强制拆除权时如何“责成”有关部 I制执行、如何加强审查监督、可以采取的责成方式及执行主体定位等问题予以探讨。关键词：城乡规划法；违章建筑；人民政府；强制拆除引言中华人民共和国城乡规划法（以下简称城乡规划法）口 2008年1月1 H实施后至今已二年有余，人民政府 行使法律赋予的强制拆除权这一问题，相关部门至今尚未制订出指导、规范政府部门强
2、制执行工作的实施细则，各地型 :的做法也是五花八门、各口为政。城乡规划主管部门（城市管理综合执法部门、城建监察等部门）与人民政府之间、U 人民政府与被“责成”的实施强制执行T作的有关部门之间对违章建筑强制拆除过程中双方的法律关系、法律地位尚彳 确，人民政府如何通过“责成有关部门采取查封施丁现场、强制拆除等措施”来行使法律赋予的强制拆除权、实现行田 ，关生效法律文书所规定的内容等问题成为FI前执法实践中迫切需要解决的课题。为此木文基于法律的视角对人民政府石 使城乡规划法第六十八条授予的强制拆除权时如何“责成”有关部门强制执行、如何加强审查监督、可以采取的员 ；方式及执行主体定位等问题予以探讨。一
3、、县级以上人民政府“责成”的法律内涵根据现代汉语词典解释，“责成”，即指定专人或机构负责办好某件事。“责成”的行为主体，一般是被责成才 人（部门）的领导或上级部门，体现其对下属或下级部门的命令权、指定权。有学者也将此理解为指定权和决定权，U “ “责成”行为木质上是行政命令，具中含有指定权和决定权”，并认为“责成行为的含义可理解为，县级以上人民迴 :根据法律、法规的授权，依法行使对行政机关作出的具有行政强制执行力的决定是否准予强制执行的决定权，并通过贵 彳亍为保障行政决定的实施和效率。” 1笔者认为，在把“责成”置于木文探讨的对违章建筑强制拆除权行使进行法; 析的意境下，该文的表述是比较符合城
4、乡规划法第六十八条立法意图的。有观点认为，县级以上人民政府的“责成”行为是“授权”或“委托”行为，笔者认为无法律依据，理由有二：一殳 :城乡规划法第六十八条“责成”内容的性质是行政强制权而不是中华人民共和国行政处罚法第十六条、第十八穷 权或委托的行政处罚权2；二是城乡规划法第六十八条所指“责成”与“被责成”交互双方是县级以上人民政府 麻属部门之间的上下层级关系，与行政处罚法授权或委托双方既有上下层级关系也有相对平等关系不同。因此笔者认为，从行政法层面来看，县级以上人民政府的“责成”行为，其实是一种上级行政机关对下级行政机关H 部行政命令或行政指派、行政分工行为。二、“责成”行为的实施主体城乡规
5、划法第六十八条并未明确由县级以上哪级人民政府“责成”，笔者认为要解释这个问题可以根据中华丿 ;共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法关于人民政府上下级关系的相关规定，以作出生效行政处% 定的行政机关的级别为基础，确定由哪级政府“责成”。如作出限期拆除决定的机关是县级城乡规划主管部门（城市管 综合执法、城建监察等部门）的，贝炖由该部门所在的县级人民政府作出责成行为，以此类推。当然也可由作出生效牟 处罚决定行政机关所在县的上级人民政府作出“概括性责成”，如某市人民政府“责成”木市规划主管部门（或城市管 行政执法部门、城建监察部门等）为强制拆除主体，则县级规划主管部门（城市管理行政执法部
6、门、城建监察部门等） 然成为该县执行规划强制拆除案件的主体，县级人民政府不必再另行-“责成”，这是政府上下层级关系的必然结果。三、具体行政行为合法性审查“责成”的前置条件行政案件的执行必须以法律至上作为基木原则，违法建筑案件的执行也不例外。近年来，随着我国民主法治建设的丿 :深入，国家和社会的公共管理活动逐渐纳入规范有序的法制化轨道，因此行政案件的执行必须符合行政法治、行政公| 政合理的要求，建立完善的罚、执分离机制、案件审查和监督机制，限制行政机关滥用、乱用行政权力，规范行政机岁 正执法，推动和谐社会的发展。为避免执行过程中的权力失控和不当执行行为，人民政府在对违法建筑强制拆除的制度和操作进
7、行程式构建时，可2 ，人民法院对非诉行政案件的合法性审查和执行模式。即在“责成”有关部门采取查封施丁现场、强制拆除等措施决定 ，须由政府法制机构对行政处罚机关作出的行政处罚决定案件进行全面审查，包括认定事实是否淸楚、证据是否确实充攵 !序是否合法、适用法律是否止确、以及处罚是否适当等等，然后依法作出准予强制执行、或不予执行的决定。四、“责成”的方式及需关注事项（）“责成”方式：实践中往往有的县级以上人民政府大多采取“一案一责成”、或者“概括性责成”二种方式将违章建筑行政处罚决2 I强制执行权交规划、城管、城建监察等部门行使，由这些部门代表政府组织和关部门行使强制拆除权，如福建省莆囚计 :市管理
8、执法局根据莆T1市政府关于执行城乡规划法第六十八条规定有关操作程序的批复（莆政综（2008） 84号兀 :莆FT1市城建监察支队为采取查封施工现场、强制拆除等措施的执法主体。FI前执法实践中对“一案一责成”模式并无争论，但对“概括性责成”存在不同的见解，有学者认为“概括性责成 乏行政相对人，是对行政相对人权利的侵害，认为县级以上人民政府以口己名义行使法律授权的行政强制执行决定衫 一种行政强制行为” 1。笔者认为该观点值得商榷：首先，行政强制执行的决定权并不是一种行政强制行为，它决定 政府相关部门中由哪一家负责承担对违法建筑案件的强制拆除任务，是政府上级对下级的内部行政命令和分工行为，妙 的过程
9、并非是针对行政相对人的行政强制过程。只有当被“责成”的部门开始实施具体的强制拆除行为时（包括书面皿 |当事人拆除时间、责令当事人搬迁财物、指派T作人员强制转移财物、实施建筑物拆除等），行政强制行为才真止开彷 :施。具次，“概括性责成”的“责成”行为之当时违法建设行为可能尚未发生、行政机关实施行政处罚的行政相对人力 能尚未产生、或即使产生但其责成”行为木身并未直接指向具体的行政相对人，对行政相对人的具体权利义务并未产 】实际的影响。因此笔者认为，人民政府在执行城乡规划法第六十八条时可依情势口行选择“概括性责成”或“一案一责成”； 2实践中一些地方人民政府就是按照此模式操作的，如温州市。3（二）县
10、级以上人民政府“责成”时需关注之事项：1、受“责成”的必须是享有行政权、能以口己的洛义行使国家行政职权并能独立承担因此产生的和应法律责任的组多2、行政法治原则要求政府最大限度地考虑使行政处罚的决定主体与执行主体分离（即“罚、执”分离），防范裁决 执行者同一带来的权力滥用危险。行政机关作出的具有行政强制执行力的行政处罚决定是否准予强制执行，也不能由竹 行政处罚决定的机关自己决定。“一般来说，为了保证执法公正，调查、决定、处理、执行应当由不同的机构来执行， 是在行政执法机关内部调查、处理、执行集于一身的情况较为普遍” 4。行政权力在缺乏必要监督机制时的滥用，会, 共利益和民众利益处在极大的危险之下
11、。邓小平同志在谈到建立权力监督制度时曾经精辟地指出：“制度好可以使坏丿 :法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。” 5只有当政府认为已经构建了比较完善的 1、监督制约机制且认为可以有效发挥制约机制效能的情形下如增加中间审查监督环节才允许“罚执一体”现気 :在，但此种模式不宜作为经验推广或长期使用。3、加强对行政案件的合法性审查职能。采取“一案一责成”方式的，政府法制机构必须对案件进行全面审查，然后, 准予或不准予执行决定；采取“概括性责成”方式的，在责令有关部门实施强制拆除措施前，政府法制机构应先履行專 :审查职能也有观点认为可由上述部门法制机构代政府审查执法主体作出的行
12、政处罚决定，笔者认为该观点有不妥戈 :,“审查”一般是上级对下级、或者有法定审查职能的部门对具他部门行使。根据政府上下层级及平行部门之间职责无I 限规定，案件审查权应由县级以上人民政府专门法制机构行使，同级部门认为其它部门作出的行政处罚决定存在程序吐 I性和实体合法性问题的，可向作出决定的执法主体提出建议。FI前一些县级以上人民政府法制部门因职能不明确或配备力量不足等方面因索制约，未能真止对和关行政执法部门白 I划处罚案件进行合法性审查，对案件移交有关部门执行后也缺乏有效的监管督查和考核机制，因此导致行政处罚决定诗 :得到切实有效的执行，乱搭乱建、扰乱规划管理秩序的违法行为未能得到及时处理，也
13、影响了执法部门的威信，长此E 龙、将导致违法建筑现象愈演愈烈，政府对此应引起足够的重视。五、强制拆除权行使的执行主体界定关于城乡规划法第六十八条强制执行的主体问题，争论比较激烈。有观点认为：城乡规划法既然授权人民U :强制拆除权，那么强制拆除的实施主体应该是县级以上人民政府，受责成的育关部门在实施强制拆除的时候应该以县易 上人民政府的名义实施拆除行为，有关部门在强制拆除过程中的超越职权、或不当行为需赔偿行政相对人损失的，其尼 :丿应由县级以上人民政府负责；也有观点认为，“有关部门”既受政府“责成”,即应以口己的名义实施强制拆除，其彳 后果应由其自身承担。笔者认为，城乡规划法第六十八条规定的政府
14、实施强制拆除权的行使主体既可以是县级以上人民政府，也可以丈 :责成的有关部门”。理由如下：（-）该条文采用“以上” “可以责成”等的概活性用词，其立法意图是为政府解决该问题设定一个框框、提供可I 取的方法和途径，与“授人以渔”异曲同工。依该条之规定，县级以上人民政府成为强制拆除的主体是不容质疑的。（ 践中对“有关部门”能否成为强制拆除权的行使主体则争论比较激烈。“有关部门”能否成为强制执行的主体？该法分 未明示，但亦并未行禁止之语，故“有关部门”成为适格的强制执行主体资格，其法律空间是存在的。（二）一般情况下违法建筑强制拆除的行政处罚决定由县级规划行政主管部门作出，如果否认受“责成”的“有关*
15、 ”为合法的强制拆除权行使主体，则县级以上人民政府必然作为强制拆除主体。实践中以县级以上人民政府名义实施牟处罚或行政强制比较多见，操作上亦无多大问题，但若市人民政府:a至省、口治区等高层级人民政府亦作为强制拆除2 :实施具体行政行为、或承担相关赔偿责任显然是不妥的，具理不言自明。（三）从有利于人民政府和执法部门的操作及国家法律实施效果来看，县级以上人民政府和受“责成”的有关部门 |成为可供口由选择的强制拆除权行使主体，更有利于地方政府和执法部门根据木辖区的具体情况和特点定制不同的操竹 式，灵活机动，更有利于惩治违章，取得实效。1苏万寿（河南省政法学院行政法系副教授）：城乡规划法第68条的适用及洛阳龙门石窟附近建筑强拆问题2中华人民共和国行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、治区、直辖市人民政府可以 一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，第十八条：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在具: 权限内委托符合木法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”穿 九条：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法夬 【章和业务的T作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，丿应当有条件组织进行相应的技术检查或眾 :术鉴定。”3温州市
