城市农转非土地增值收益分配的探讨

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1、城市农转非土地增值收益分配的探讨【摘要】当前，深圳市土地管理制度建设面临的最为棘手的问题是, 在完成全域城市化进程后，城市农转非土地中存在的政府组织的“名义产 权”与原农村集体及村民“实际占有” Z间的尖锐矛盾。盘活存量土地必 须化解这一矛盾，可行的出路是通过协调“实际占有” 土地的增值收益分 配，实现对土地产权制度的改革。【关键词】农转非土地 增值收益 分配刖B2013年初，深圳可用建设用地约33平方公里，至2020年，平均每年 可用建设用地不足5平方公里，这意味着依靠增量建设用地的外延式发展 遭遇瓶颈。盘活存量土地，推进节约集约用地，将成为深圳未来城市土地 利用的主要方式。全域土地国有化后

2、，深圳存量土地中约390平方公里“农 转非土地”处于名义国有、实际被原村民和集体占用的“实际片有”状态, 约占深圳建设用地的42%,其中仅有95平方公里为合法用地。盘活“实际 占有” 土地将成为深圳未来土地管理的重中之重。2012年5月公布实施的深圳市土地管理制度改革总体方案将改革 的核心确定为土地产权制度改革，并在深圳市土地管理制度改革总体 方案近期实施方案（20122015年）中提出完善国有土地产权制度的 重点是明晰原农村土地国有化后土地使用权归属、权益内容以及分配规 则、实现方式等。2013年密集公布实施了关于优化空间资源配置促进产 业转型升级的意见及其六个配套文件以及深圳市房屋征收与补

3、偿实施 办法（试行）等，标志着以盘活“实际占有” 土地为重点的二次土地改 革的启动。“名义产权”与“实际占有”的矛盾，实质上是土地权益关系的矛盾。 盘活“实际占有” 土地，根本上是对“实际占有”中权益关系冲突的化解, 核心是十地增值收益分配制度的改革。本文将围绕土地权益关系，从土地 权属、产权制度和收益分配原则，即分配的权益依据、制度建立和基本原 则三个不同视角，展开“实际占有” 土地增值收益分配的理论路径分析， 以回答凭什么分配、怎样分配和分配的标准是什么这三个基木问题，并在 此基础上对“实际占有”增值收益分配的现实方案进行初步探讨，回答分 配什么、分配给谁这两个核心问题。“实际占有” 土地

4、增值收益分配的理论路径分析从权属关系看，应以土地开发权作为实现土地增值收益分配的土地权 属依据。权益是权利的实现方式，土地权益基于何种权利是土地产权法律 制度研究的起点。给“实际占有” 土地“确权”首先要解决的便是其应归 属于何种权利。我国早在2008年，中共十七届三中全会就提出了集体土 地和国有土地“同地、同价、同权”，但由于相关法律规定的滞后，“我国 现行相关法律对集体建设用地使用权的规定基本处于空口，法学界对该制 度的实证研究也主耍集中在部分具有代表性的地区。”与有关法律规定 特别是城市房地产管理法第八条保持一致，深圳市人民政府关于特 区内违章用地及违章建筑处理暂行办法、深圳经济特区土地

5、使用权出让 条例、深圳市人民政府关于深圳经济特区征地工作的若干规定、深圳 经济特区土地使用权出让条例等有关文件中都对农村非农建设用地使用 中的转让、交换、买卖、租赁、抵押等作了严格限制或禁止，农地只有依 法征用转为国有土地后才能出让使用权。可见，法律层面提供的只是对农 村非农建设用地使用权的限制和权利主体的虚化,并不能支持“实际占有” 土地的盘活。盘活“实际占有” 土地只能从现行法律Z外的土地权益关系 视角另寻他途。土地权属与土地权能一样，都以“权朿”形式存在。我国采用“土地 财政模式”以来，农村土地权利权属已经形成一个全新的体系，其中，“土 地开发权(Land Development Rig

6、hts)是为适应土地使用管制和多元化 立体开发而设立的，针对改变土地的现状用途与开发强度，可与土地所有 权分割而单独使用的财产权。”土地开发权不仅是土地权属中独立的财 产权，而且由于其限定的土地功能和开发强度是土地开发所能实现经济价 值的物质内容，成为与土地开发所能获得的经济收益关系最为紧密的权 利。“1947年英国城乡规划法首次以法律形式创设土地开发权以防止 私有土地的滥用，此后美国为防止城市对农地大量蚕食、法国为控制建筑 密度亦设立土地开发权制度英、美、法三国的发展权制度构成了当 代各国(地区)土地开发权设置与运作的與型模式。在我国，土地开发权 尚未在土地权利体系中得到定义，但在土地利用的

7、功能分区、城市规划尤 其是控制性详细规划中却早已得到体现。按照现行土地管理法，农村集体建设用地不可直接用于商业开发，只能宙国家征用变更为国有土地之后，再通过公开招拍挂走向市场。以至于 陷入开发权难以全面实现所导致的“实际占有”，面临“政府拿不回、集 体用不了、村民用不好”的困局。集体土地改革的关键是农村集体建设用 地能直接入市交易，进而实现城乡一体化的土地市场。因而要“还权赋能”, 还“实际占有”权益人以开发权，赋“实际占有”以流转的权能。唯此， 才能真正实现“同地、同价、同权”的突破。基于以上分析，本文认为应确立土地开发权作为制定农村集体非农建 设用地增值收益分配方案的土地权属依据。这里的土

8、地开发权是指原农村 集体非农建设用地在改变土地功能或土地开发强度过程中实际存在的分 配增值收益的权利，既包括已完成“统征统转”的市地的开发权，也包括 未完成“统征统转”的农地的开发权。从产权理论看，应厘清土地产权关系并将土地产权制度的建立诉诸协 调博弈的演化。城市农转非土地增值收益分配方案形成和实现的过程，需 要相应的土地产权制度作为保障。对此，新制度经济学的产权理论提供了 一些有益的借鉴。第一，一切社会问题都有着相同的根源，即资源稀缺， 而资源的稀缺必然带来人们在消费这部分资源时的排他性和边界性。第 二，产权具有共融性和规范性，“产权不是指人与物之间的关系，而是指 由于物的存在及关于它们的使

9、用所引起的人们之间相互认可的行为关 系。因此，对共同体中通行的产权制度，可以描述为一系列用來确定 每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。”第三，在产 权制度形成方面，制度是“关于以博弈重复进行为主要方式的共有信念的 自我维持系统”。某些意识作为信念只有被博弈主体共同维持并趋于均 衡，才能够逐渐演化成制度。制度的建立以重复博弈的方式进行，而博弈规则由博弈主体在互动中内生，存在于博弈主体的意识之中。博弈规则的 内生特征决定，对所有博弈的参与者来说，达成共有信念的融合性协议比 相反选择的收益要高。在融合情况下，经济活动的开展会比较顺利；而在 不融合情况下，经济运行将付出规则摩擦成本。可见

10、，现代产权理论的核 心不在于产权的最终归属，而在于通过所有者与使用者之间的权力分割与 权益界定，明晰产权，规范行为，实现社会生产资源的优化配置。从新制度经济学的角度看，“实际占有”中存在的是“复合”的土地产权： 村民、集体、各级政府、国家等不同主体对土地的利用和控制兼有排他性 和融合性；只有得到不同主体的共有信念维持并趋于均衡，形成排他性的 现实趋同，“占有”才能够转化为现实的产权制度形态。因而，盘活“实际占有” 土地应在厘清土地产权关系的基础上诉诸演 化，通过建立共同认知和行为规范的协调博弈，促进不同认可机制的结果 相容，从而作出切实的土地产权制度安排。深圳“实际占有”的土地管理 经验和教训

11、也证明，依靠强势政府去界定产权难以获得对土地占有的普遍 社会认可。从增值收益分配角度看，应以“上地开发权益均等”作为止地增值收 益分配的基本原则。土地增值收益分配是土地产权制度的核心，对土地增 值收益分配的共同认知，是界定产权的基本前提。经济社会学视角下，土 地增值收益分配在理论和实践中普遍践行的总体原则是“涨价归公”，强 调土地源于经济发展的自然增长而非土地改良而增加的价值一律归公, “涨价归公”已经成为现代土地管理制度的皋本原则。国外普遍采用税收 政策来实现土地的“涨价归公”，税收手段便于对土地保有和交易阶段的 增值进行全方位的征收。我国法律规范和政府管理，如农地的国家征用、 城市土地国有

12、以及试行的房地产税，都体现了 “涨价归公”的思想。深圳十地管理的“涨价归公”实践是比较复杂的。首先，“实际占有” 的农地存在权益归属争议，政府拿不回，集体用不了，村民用不好，土地 开发权得不到实现，土地增值“涨价归公”的原则也不可能得到实现。其 次，已经“统征统转”的土地，由于土地开发权的政府垄断，增值收益长 期采取“一锤子买卖”，即在征地出让环节通过土地出让金和征地补偿的 “剪刀差”实现土地“农转非”增值收益归公，但在此后的土地保有和转 讣环节，只征收微量的房地产增值税，也难以全面实现土地增值“涨价归 公”的原则。第三，“城市更新”项目对原村民和集体的补偿，实际性质 为土地的自然增值额，本应

13、当属于社会全体成员拥有，最终却以高额补偿 的形式演变为“涨价归私依此，势必助推“二次开发”中房地产行业 的成本，进一步激化土地权益人在土地产权变更时对土地资产价值的争夺 及其利益纠纷，造成土地开发权运行中内部结构的失衡和摩擦成本的加 大。上述深圳土地管理“涨价归公”实践的复杂性显示，深圳土地管理虽 然以“涨价归公”作为基本原则，但由于土地增值收益分配中涉及的土地 权属不确定，导致土地管理过程中，特别是“统征统转”之后“涨价归公” 的片面、滞重、停滞甚至被“涨价归私”颠覆。土地增值收益分配是在以 政府为代表的社会与原村民和集体等权利人Z间进行的土地自然增值的 分配，实质是所有权“权利束”中处置权

14、益的分配，“涨价”作为土地自 然增值额只是其外在的价格形式。无论“涨价归公”还是“涨价归私”, 具理论和现实的耍旨都在于确定土地处置权益均等，从而使土地权益人达 成共识，继而形成共同认可的处置行为的基本规则。这一过程从博弈角度 看，是在实现土地产权社会认同过程中找到协调博弈默契位置的过程，能 够为所有土地权益人共同认可并执行，因而具有制度化原则的“自我维持 系统”的稳固可靠性。基于此，本文提出“土地开发权益均等”作为土地 增值收益分配的基本原则。“实际占有” 土地增值收益分配的现实方案土地制度改革涉及到国家的统一政策，事权在中央和部委层面，但深 圳应该在推进土地开发权应用过程中，先行先试。在处

15、理原农村集体合法 外用地和建设时，可以依据现有政策对农村集体建设用地的管制规定，对 原集体十地所有权人进行讥地开发权初始配置，允许其根据权益要索进行 权利交易。土地开发权制度的设计应以土地确权为前提、增值收益分配为 核心、创新土地管理制度为保障。土地开发权的初始配置方案。国外土地开发权的初始配置有美国的配 置于土地产权（所有权）人和英国、法国的配置于国家两种模式。我国 二元土地所有制的特殊性决定了必须在初始配置中解决原农村集体和村 民是否享有土地开发权的问题。这种具有明确土地开发权边界的“确权” 性的土地开发权的初始配置，在国内已经成为普遍的现实需要。从深圳“实 际占有” 土地的现实来看，土地

16、开发权的初始配置必须承认国家和原农村 集体及村民同时享有不同性质的土地开发权，这是盘活“实际占有”土地, 实现“实际占有” 土地增值收益分配的前提。首先，明确原农村集体和村民的土地开发权。“二次土改”中“确权” 是基础，“流转”是核心。只有经过确权，农民手上的土地才能顺利流转, 实现村集体和村民的土地开发权。所谓确权，就是对村集体和村民土地所 有权、房屋所有权、集体建设用地使用权、农村十.地承包经营权和林区等, 确权登记并为村民颁发相应的证书。这是延续“居者有其屋、耕者有英田” 普遍法则的基本保障。在深圳几乎没有人口从事农业生产的情况下，基本 土地保障是配置给村民的宅基地和村集体的工商发展用地。初始配置的标 准应维持“统征统转”采用的初始值，以维护政策的延续性、严肃性和公 平性。其中，原村民宅基地开发权的初始配置可以沿用目前广泛采用的“一 户一栋”，每栋占地投影面积不超过100平方米的占地标准，建筑面积不 超过480平方