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1、城乡统筹发展的实践与思考一一华明示范镇建设给我们的启示2009-04-14 12:59 东丽商委张长河 “三农订可题，是我国现代化进程中带有全局 性、根本性的问题。党的十七大强调，要统 筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。胡 锦涛总书记指出：“要坚持统筹城乡发展，在 经济社会发展的基础上不断推进城镇化，可 以加强城乡联系，在更大范围内实现土地、 劳动力、资金等生产要素的优化配置，有序 转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城 带乡，最终达到城乡共同发展繁荣。 在天津这样一个大城市中，如何落实党中央 的战略部署，统筹城乡发展，让更多的农民 享受到城市化进程带来的成果，是一道时代 的命题。东丽区华明
2、街尝试以宅基地换房办 法破解农村小城镇建设中普遍存在的土地和 资金约束等难题，建设小城镇，推进社会主 义新农村建设的新路子，值得借鉴和推广。 一、宅基地换房的基本情况以宅基地换房建设农村小城镇，具体讲，就 是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制 不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原 则，高水平规划、设计和建设有特色、适于 产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以 其宅基地（村庄建设用地），按照规定的置换 标准换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇 居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕, 实现耕地占补平衡。新的小城镇，除了农民 住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让 的土地，用土地出让收入平衡小城
3、镇建设资 金。从而实现人口向城镇集中，工业向小区 集中，耕地向种田大户集中，农民由一产向 二产、三产业转移，明显改善生活居住环境, 提高文明程度，享受城市化成果，真正实现 安居、乐业、有保障。以华明街为例，原来12个村共有宅基地 12071亩，建设新城镇只需要新占用耕地8427亩，通过对农民宅基地复耕后，还可腾 出土地3644亩，完全可以实现耕地的占补平 衡。小城镇建设规划中，农民住宅占地3476 亩，建设资金需要37亿。另外的4951亩规划 为经营开发用地，通过招、拍、挂方式出让 后，预期收益在38亿元以上，可以实现小城 镇建设的资金平衡。二、华明示范镇建设的基本做法以宅基地换房实施小城镇建
4、设，是一项操作 性极强的系统工程。从建立小城镇建设指挥 机构到编制规划，从规划设计到组建投融资 主体，从申请建设用地周转指标到村民提出 宅基地换房申请，从分房入住到土地复耕， 其中的任何一个环节都涉及到繁复而琐碎的 工作。因此，在建设过程中，区政府和街办 事处精心组织，精心规划，精心实施。（一）制定工作程序。研究了宅基地换房整 体工作八个步骤：区政府编制小城镇建设总 体规划报市政府审批；组建投融资机构负责 小城镇建设；向市国土管理部门申请小城镇 建设用地周转指标；村民提出宅基地换房申 请，并与村民委员会签订换房协议；村民委 员会与街办事处签订换房协议；街办事处与 小城镇投融资机构签订总体换房协
5、议；小城 镇农民住宅建成后，由村民委员会按照全体 村民通过的分房办法进行分配；农民搬迁后, 由村民委员会负责组织村民对宅基地进行整 理复耕，抵还借用的土地周转指标。（二）坚持科学规划。以宅基地换房建设小 城镇，决不是划出一块地，盖上几栋楼那么 简单。新的小城镇是一个配套気善，文化品 位高，环境友好，管理完善，就业充分的新 型小城市。使广大农民能够享受到和城里人 一样的公共服务，实现“安居乐业有保障二寻 着这样的思路，华明街在建设中坚持以科学 规划保证小城镇建设的品质。华明示范镇的 规划方案经过了长时间的酝酿，邀请多方权 威专家，充分论证。把选址定在空港物流区 对面、高速公路与津汉公路相交处，这
6、里交 通便利，区位优势明显，适应了本镇村民从 事物流业的传统，考虑到了经济社会发展的 长远需求。镇内科学划分了居住、服务、就 业的区域功能布局，合理安排了学校、医院、 商业、老年公寓以及休闲娱乐场所等配套设 施,最大限度地满足了农民教育、卫生、娱 乐等方面的需求。在城镇环境上，努力体现 生态特色，注重人与自然的和谐相处。结合 华明镇原有的湿地，规划建设了街心公园和 湖面，合理利用了现有资源，保留了田境上 的数千株旱柳、果树等，成就了最纯粹的自 然景观，形成了不可多得的良性循环生态圈。 此外，还选植了适宜本地生长的观赏树种和 花草，形成了高于城市绿化的田园特色。在 建筑风格上，采用先进设计理念和
7、技术，塑 造了风情小镇。在体现绿色环保可持续的发 展理念上，住宅建筑按照“三步节能标准，大 规模利用了太阳能，节能65%;小区中还建 设了中水处理设施，实施了雨污分流。（三）坚持产业立镇。小城镇建设既要解决 农民的居住问题，更重要的是解决农民的就 业问题，核心点就是增加农民收入，提高生 活质量。华明街在规划时，充分考虑了农民 的就业需求，一方面耕地没有减少，土地承包关系没有改变，农民可以继续从事农业生 产。另一方面，把新城镇选址在滨海新区空 港物流加工区附近，并建设了具有自身特点 的运输物流服务园区，还预留出足够的发展 空间，增加了农民就业机会。预计未来全镇 域内会生成28万个就业岗位，全镇按
8、总人口 的70%推算，需就业2.87万人，而未来10% 的就业机会就可满足需求。（四）尊重农民自愿。小城镇建设农民是主 体，是核心，能不能让农民满意，是这项工 作成败的衡量标准。华明示范镇实施宅基地 换房的每一个步骤，都把“一切依靠农民，一 切为了农民”的工作方针贯穿始终，依法依规 让农民自由选择，自主决策，并以村民代表 大会的形式听取群众的意见和建议，制定宅 基地换房的具体实施细则，张榜公布，让农民对征地补偿分配、还迁房型选择、拆迁补 环节了如指掌。由于做到了公开透明，依法 办事，得到了绝大多数群众的拥护，98%的 村民自己提出申请，自愿整理好自己的宅基 地，并与村民委员会签订了6份相应的法
9、律文 书。偿安置、合同签订、房屋测量、房屋置换等（五）实施科学管理。农村人口向城镇迁居, 带来的是农业型社会向城市型社会的转变， 这对政府管理部门也提出了新的课题。在管 理体制上，建立华明镇街道办事处，负责全 镇行政管理，改变了原来以村为主的管理方 式。小城镇内，以3000户左右为一个社区， 300户左右为一个邻里，组建以社区党支部为 核心，居民代表会议为权利中枢，居民委员 会和邻里、以及居民小组为基础的新型社区 管理体制。管理方式上进行市场化运作，综 合执法上实行一支队伍管全部。（六）落实社会保障。搬入新家后，能否住 得起？这是许多农民的担忧。在这一点上， 华明示范镇实行了一系列降、减、免、
10、补等 政策，千方百计减轻农民的负担，使生活水 平较低的村民既能搬进楼房，也住得起楼房。 住进小城镇后，实行物业费用补贴，新建住 房物业费每平方米只需要交1毛钱，5年后不SD，超过3毛钱。宅基地换房不但没有增加农民负 担，而且让村民有了直接的征地和拆迁补偿, 且使家庭财产大幅增加。农民户均原有宅基 地0.8亩，估价4到5万元，到新建小城镇置换 一套80平方米左右的住宅，价值超过30万元, 每户资产可增值20万元左右。此外，东丽区 还从社会保障入手，多渠道解决还迁村民的 就业问题，通过打造“四金,哝民，增加农民收 入，解决农民的后顾之忧。现华明示范镇 100%的农民参加了新农合医保，87.6%有养
11、 老保险，建设了人均15平米的经营性用房， 区政府给予老年人每月180元生活补贴，使农 民真正安居、乐业、有保障。三、华明示范镇建设的经验与启示华明实践探索小城镇建设的成功经验告诉我 们： 城镇建设的前提。在实践探索中，始终坚持 以“科学发展观”为统领，把“创新”作为建设之 魂,把“为民”作为建设发展之根的工作思路贯 穿小城镇建设的全过程。正因坚持了本着一 切从百姓利益出发的理念通过思路、方法、 政策、制度等全方位的创新，达到了让农民 改变居住条件，改善生活环境，增加收入， 提高生活质量的良好愿望和预期效果。）遵循正确的理念和工作思路是搞好小（二）探索尝试“宅基地换房模式，走出了一 条又快又好
12、统筹城乡发展的有效途径。实践 证明，坚持“承旬责任制不变、可耕种土地不 减、尊重农民自愿”的原则，突破了制约小城 镇建设的“土地”和“资金”瓶颈。通过“换房二 换出了土地节约集约利用，换出了有效节约 能源、资源，换出了农民就业增收，换出了 农民共享城市生活方式，换出了城乡差别的 缩小。（三）探索建立一整套政策制度体系，是小 城镇建设健康发展的坚强有力支撑。小城镇 建设是一项全方位、多环节、综合性、复杂 性的系统工程，没有制度保证、政策支持和 规范管理是难以维系的。因此，从确定试点， 前期运作，到全面建设和后期管理，通过区 街努力，市有关部门的支持，每一个环节都 探索制定了相应的规范制度，另健康
13、有序搞好小城镇建设管理，提供了有力支持。同时 这些规范的制度、文本也可为各地开展工作 提供有益的借鉴。（四）民主、透明、效能的运作方式，是小 城镇建设强有力的组织保障。试点建设采取 了“政府主导，部门支持，农民参与，市场运 作”方式全面推进，市主要领导领衔指导，市 相关部门协调配合，大力支持，区街成立领 导小组，同时，政府搭台，市场运作，组建嗾 丽公司负责项目融资建设、资金管理和债务 偿还，广大迁村并点农民充分参与建设管理, 并对有关政策、制度制定提出意见，进行监 督。这一运作方式的正确运用，确保了小城 镇建设有效进行。（五）创新体制机制，是实现小城镇建设健 康发展的生命力。华明小城镇建设中充
14、分利 用滨海新区综合改革试验区先行、先试优势, 积极探索发展的新模式，在农村土地流转制 度、小城镇社会管理体制、新市镇环境管理 方式、农村集体经济组织形式、投融资方式、 综合执法体制、社会保障制度和政策等8个方面进行了创新。通过创新，实现了城乡统筹 发展，实现了农村人口向城镇迁居，为大城 市由农业型社会向城市型社会转变奠定了基 础，增添了活力。（六）精心组织，高水平规划，高质量建设, 依靠农民，加强管理，是小城镇建设健康持 续发展的标准与重要手段。宅基地换房建设 小城镇是农村的一场深刻变革，政府要超前 规划，把握方向，精心组织，严把工程建设 质量关，宣传动员农民积极参与建设与管理, 依靠群众解
15、决管理问题，共建自己美好的家 园。对推进小城镇建设的几点思考与建议：（一）小城镇建设是推进城市化的系统工程, 各地区在实施小城镇建设选择运作模式上， 一定要坚持因地制宜，就地取“财”、“选优” 的原则，不能搞一刀切。要从本地区的区位 优势、土地成本、融资状况、农民意愿、产 业状况、社会保障等重要因素与条件出发， 经过综合分析，科学考证后再做出正确选择, 不可盲目跟从。（二）小城镇建设是政府主导并推动的一项造福人民的重大举措，因此，政府要将这一 民心工程摆在重要位置，实实在在加大公共 财政对全市小城镇建设的支持力度，并建立 小城镇建设专项经费逐年递增机制，同时根 据全市有小城镇建设任务的农村区县
16、发展不 平衡状况，对有困难的“老五县”建立有关政策 扶持机制，确保我市“十一五勺、城镇建设目标 的有效实现。（三）小城镇建设，规划是前提是关键，是 造福百姓的百年大计。因此要高度重视，科 学规划，坚持以人为本的理念，布局安排要 合理，功能设置要齐全，尤其在设计建设风 格上，不搞千篇一律，要体现一镇一特色， 要通过设计把本地区的人文特点、文化内涵 及历史文脉充分的挖掘并反映出来。只有这 样，才能使未来大都市增添更多五彩斑斓的 城市文化元素，让百姓共享；另外，“规划” 一旦确定，一定要维护规划的法律严肃 性，不能随意更改，避免重复建设。（四）作为新城镇的新型农民（或新社区居 民），面对环境的改变，管理体制的改变，生 产生活方式的改变，随之“观念要变、素质要 变”是摆在新型农民面前的重要课题，这也是 各级政府要关注和重视的一项艰巨而长远的 任务。因此，必须建立小城镇新居民的宣传、 教育、培训机制
