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1、行政程序改革的顶层机构研究以美国行政会议为例苏苗罕中国社会科学院法学研究所 2012-07-09 16:13:17 來源：华东政法大学学报2012年第3期关键词：美国行政会议/行政程序/行政立法/行政法治内容提要：美国行政会议是美国为了促进行政程序改革而专门立法设立的“政府智库”，它 随着1930年代罗斯福新政以來联邦监笛的范I韦I、深度和权力的扩张而出现。美国行政会议集合 了官员、学者和律师的智慧，以民主公开的程序和高效的机制提出建议、向政府提供咨询、发表 研究报告有效地促进了美国行政程序的持续优化。美国行政会议在职能足位、成员构成、组织结 构和运作程序等方血的制度安排促成了英取得汕凡成就。
2、我国的行政程序改革将是一项长期而艰 巨的任务，冇必耍借鉴美国的成功经验，按照独立专业的耍求设立行政稈序改革的顶层机构。一、引言在当今社会，行政国家的发展已经成为不可避免的趋势，这也导致了行政法 的规模和范閘在各国都得到了极大的扩展。我国的行政立法在新中国成立以后， 尤其是改革开放Z后的三十余年里取得了长足进步。早在1987年，中共十三大 报告明确提出了 “必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序” o在 此后的二十余年里，行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行 政许可法和行政强制法等重要的行政立法相继出台。展望未來，我国还需 耍制定行政收费法和行政程序法。事实上，近年来多个省市制定了与
3、行 政程序相关的地方政府规章，行政程序立法正在形成“地方包围中央Z势”。1 即使是中国特色社会主义法律体系已经形成，我国修旧法和立新法的任务仍然相 当艰巨。政府对众多领域实施监管的过程中也随吋会涌现出新的行政法问题。在美国，行政法的发展起步和对较早。其早在1946年制定的联邦行政程 序法可谓世界行政程序法典的典范。在此后的六十余年里，联邦行政程序法 经历了多次修订，主要包括1966年信息自由法、1972年联邦咨询委员 会法、1974年隐私权法、1976年阳光下的政府法、1980年削减 文书工作法、1990年协商制定规章法和1990年行政争议解决法。 在立法修法的同时，联邦行政部门制定的规章在数
4、量和范围上也呈现儿何式的增 长。例如，美国联邦规章汇编 ( CFR) 1970年版的页数为54934页，到了 2009 年，其页数已经增长到了 163333页。由此我们可以看到，即使有了相对完整的 行政法律体系，推动行政程序改革、完善监管实践仍是没有止境的，因此有必要 设立专门的顶层机构负责统筹协调相关行政立法研究咨询工作。在美国，一个名 为美国行政会议(the Administrative Conference of the United States,缩 写为ACUS)的彳亍政法机关”(administrative law agency),正是在美国行 政法发展过程中发挥这一作用的顶层机构
5、。本文试图对其组织结构、职能和运作 程序等进行深入研究，以期对我国行政程序改革有所裨益。二、美国行政会议的设立和沿革美国行政会议的设立不是一次偶然的事件。相反，它是随着1930年代罗斯 福新政以来联邦监管的范围、深度和权力的扩张而出现的。政府活动实体内容的 扩张，推动了行政程序规范化的需耍。2(-)设立行政会议的设想1936年3月20 口，罗斯福总统任命了以Louis Brownlow为主席的彳亍政 管理委员会(the Committee on Administrative Management),耍求对政府的 组织和行政管理进行认真研究0 1937年1月，该委员会向总统提交了研究报告, 总统
6、将具转发给国会并提出了进行政府机构重组的立法建议。委员会的研究报告 中提出：“总统需要有专门的研究机构(research agency)对政府管理所涉及 的众多问题，例如行政组织、财政、协调、工作程序和方法以及管理的众多技术 问题进行调查。”美国政府第一个专门研究行政法律程序的机构是1939年成立的司法部长 行政程序委员会。1939年2月16 H,罗斯福总统根据司法部长的建议，要求 司法部长组织一个委员会调查“行政法领域进行程序改革的必要性”，“对现有 的做法进行深入和全民的研究”，“查找任何存在的不足并指出改进的方法”。 1939年2月23 口，司法部长正式任命了行政程序委员会的成员。与此同
7、时， 司法部长还成立了一个由各个行政委员会、行政机构齐派一名代表组成的咨询委 员会，以便向行政程序委员会提供咨询。31941年，司法部长行政程序委员会正式通过了长达202页的最终报告。这 份报告描述了行政程序的起源、发展和特征，组织和程序的基本要求，非正式和 正式裁决、规则制定和司法审查的方法。这份报告也构成了美国1946年行政 程序法的基石。这份报告建议设立联邦行政程序办公室，以便通过持续研究和 定期提供建议，实现和促进单部法律所无法实现的程序改进。但是，这一建议并 未被付诸实施。1947年，国会接受杜鲁门总统的建议，设立了政府组织委员会(the Commission on Organiza
8、tion of Government),即所谓的胡佛委员会” (the Hoover Commission)。该委员会在1949年向国会总共提交了 19份报告和78 份任务小组研究报告。其中一份题为“独立监管委员会”(the Independent Regulatory Commissions)的报告建议总统预算办公室借助外部法律顾问的力 量，研究减少行政机关办理事务成木的方式方法。作为其基础的任务小组研究报 告，则建议在总统行政办公室内设立专门的“行政程序办公室” (the Office of Administrative Procedure),聘用少量少家分析和研究彳亍政机关的组织、程序
9、和方法。胡佛委员会的报告赢得了强烈的反响，国会提出了超过白部法案以落实 该委员会所提出的281项建议，总统也提出了 36份机构重组计划。但是，有 关行政程序办公室的建议仍然没有被付诸实施。1949年9月，国会众议院司法委员会的一个特别委员会致信联邦最高法院 首席大法官要求美国司法会议” (the Judicial Conference of the United States) “努力研究节约时间的程序，特别是涉及反垄断立法”。4为此，1950 年和1951年美国联邦上诉法院E. Barrett Prettymen法官分别组织了反垄 断等案件程序委员会和行政程序咨询委员会开展研究。其中，行政程
10、序咨询委员 会提交的建议指出，行政机关的程序问题主耍是政府行政分支的事项，“由司法 会议起草和发布指导联邦监管机构的统一规则既不合适也不现实”。在此基础上， 司法会议在1951年9月所作的一份决议中对国会的要求作出了冋应，建议“总 统召集由各行政机构代表组成的会议，以便设计消除行政过程中不必要的迟延、 开支和文书负担”，会议成员应当包含“具有裁决权和实质性的规则制定权”的 行政机关代表，以及联邦法官和律师代表。5(-)艾森豪威尔会议根据上述决议，1953年3月24 口，联邦最高法院首席大法官FredM. Vinson致信艾森豪威尔总统建议其召集决议所提出的会议。总统迅即响应 该建议正式成立“总
11、统行政程序会议”（也被称为“艾森豪威尔会议”），并于 6月10日召开第一次全体会议。艾森豪威尔会议由E. Barrett Prettymen法 官担任主席，成员包括57名行政机关代表、3名联邦法官、3名联邦听证检查 官（后更名为“行政法法官”）和12名律师。6艾森豪威尔会议在存在的两 年（ 1953 -1954）里先后举行了 3次全体会议，通过了 35项建议。其中第一 项建议就是设立“行政程序办公室”，以便对联邦行政机关的程序进行持续研究。 这一建议在1955年得到了第二届“胡佛委员会”的支持。1957年2月6日， 司法部长正式宣布设立行政程序办公室。但是，该办公室并没有得到足够的资源， 所聘
12、用的工作人员不超过3名。尽管47家内阁部门和行政机构都指派专人担 任该办公室的协调员，但是该办公室没有公众成员，也没有分设委员会，在其存 在的三年期间（ 1957 1959）内，其主要精力用在编辑统计分析和对立法准备 评论意见，而对行政程序进行合理化的计划并未如期实现。I960年3月，美国司法会议决议支持成立常设性行政会议，最高法院首席 大法官在同年5月在美国法学会（ALI）发表演讲时也支持了这一建议。同年8 月25日，6家主耍的独立监管机构的主席联名致信提请艾森豪威尔总统注意 “公众日益忧虑一些行政程序所导致的负担沉重的程序、不必要的开支和迟延”, 建议设立常设性的行政会议。1960年8月2
13、9日，艾森豪威尔总统致信 E. Barrett Prettymen法官，请求其再次出任临时主席，并开始组织筹备工作。 但是，筹备工作因为当年的总统大选而被推迟。（三）肯尼迪会议肯尼迪在赢得总统大选Z后很快授权James M. Landis起草监管机构及其问题的研究报告。在I960年12月提交的报告中，Landis教授提请注意临时 性的行政会议重设筹备进展，并敦促肯尼辿“推进组织行政会议，先以行政命令 方式初步批准其章程，再以法律规定秘书处的设置，并将司法部内设的行政程序 办公室职能转移到新设的秘书处。” 7紅andis报告指出：“美国行政会议 的设想，要比现有的做法更有可能改进行政程序和实践，
14、促进联邦监管机构的系 统化。它可以实现胡佛委员会提出并得到美国律师协会支持的行政程序办公室的 所有期待，并且可以更少的成本实现，而无须担心僭越其他行政机构的职权。” O紅andis报告的建议，1961年4月13日，肯尼迪总统颁布10934 号行政命令，宣布重新设立临时性的美国行政会议（也被称为“肯尼迪会议”）o 该行政命令规定，由总统任命11人组成执委会（council）,而成员包括联邦 内阁部门和行政机杯 律师团体、行政法和政府管理学者，以及“其他对丁联邦 行政程序具有专业知识和经验的人士”。司法部行政程序办公室提供研究和人员 支持，办公室主任兼任彳亍政会议行政秘书（Executive Se
15、cTetary） 9 1961年 8月30日，白宫宣布了行政会议执委会的人员任命，其中E. Barrett Prettymen 法官出任主席,Walter Gel 1 horn 教授和 James M. Landis 教授等 出任执委会委员。第二届临时性行政会议成员（除主席和执委会委员外）77名, 其中行政机关代表46人、联邦听证检查官2名、律师21名、法学教授3名、 政府管理学教授2名、州监管委员会委员2名和会计师1名。国会参众两院 也委派了 3名协调员（liaison members）。这届行政会议共召开了 6次全体 会议，通过了 30项建议，并在1962年12月向总统提交了最终报告。其中
16、， 12月17日提交的报告详细论述了设立常设性行政会议的构想。10（四）美国行政会议（1968 一 1995）肯尼辿会议最终报告的建议，得到了公众积极的反应。华尔街H报宣告 “第四部门将会很快结束无头的历史”。11“事实上，行政会议将会成为行政 机关借助外部的创新精神和确保公正的影响力实施自我监督(self policing)的机制。”12总统行政办公厅预算局根据该建议起草了设立常设性 行政会议的法案，并由参议员Edward Long在1963年作为S. 1664号法案提 出。该法案在国会得到了广泛支持，1963年10月和1964年8月先后获得参 议院和众议院批准，并在1964年8月30 H由约翰逊总统签署成为法律。13 但是，直到1968年，国会拨款到位后，美国行政会议才正式开始运作。:14行 政会议的工作卓有成效，得到国
