基层治理需要跨越科层制范式的藩篱内容摘要 基层有四个层次，即国家政权的基层组织、企事业单位、 群众自治组织和社会组织相应地，基层治理就是一个多元的结构性存在 自上而下的科层制治理范式突出了国家政权建设的特征，并没有涵盖基层 治理的全部,因而不能以科层制来统领基层社会，而是科层制必须适应基 层治理的规律针对当前我国基层治理中存在的隐性断裂问题，应突破科 层制治理的思维框架，从基层的属性中寻找治理答案关键词 基层治理 科层制范式 基层干部 服务定位基金项目上海市哲学社会科学规划课题“党领导社会治理的执政方 式研究” (2014BZZ006).国家留学基金项冃(201508310047)近年来，随着社会治理的深入发展，基层问题再次成为研究的热点从改革开放的历史纵向看，基层治理走过了三个历史阶段［1］： 一是改革 开放初的拨乱反正时期，以基层“革委会”的终结为标志这一历史发展 阶段已经有了定论，鲜有争鸣二是始于20世纪80年代末的基层自治治 理体系变革阶段，以《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的颁 行为标志，其重大的体制创新成就是建立起以村委会和居委会为主体的治 理组织架构目前，这一阶段的高潮己经过去，但需耍继续完善和巩固基 层民主。
三是中共十八大以来的治理现代化阶段，以社会治理格局和体制 的精细化为标志，在农村体现为后税费时代的新农村建设，在城市表现为 公共服务均等化建设，冃前仍然处于积极探索时期在这些宏大的丿力史变 革时期，学术界就此开展了多领域的研究，研究问题触及到更深层次的治 理层面《探索与争鸣》2015年第9期发表王龙飞的文章《隐性断裂：当 代中国治理中的基层干部》（以下简称“王文”），对当前我国基层治理中 的“主体”即干部精英进行了透彻分析王文发现基层干部的现状不容乐 观，有趋势表明连接国家与社会的链条可能发牛断裂王文的忧虑体现了 学术界的现实关怀，但提出加强基层政权机构权威之思路则是科层制治理 的思维特征，并不能全部涵盖基层治理的属性，在实践上是有局限的在 基层治理的逻辑上，科层制不是核心，因此不能以科层制统领基层社会， 而是科层制必须适应基层治理规律在此，笔者试与王龙飞博士做进一步 的探讨科层制治理范式的缺陷"基层” 一词的英文是grass-roots unit,有学者亦直译为“草根组 织”或“草根单位”词典解释为：各个组织中最靠下的层级，表示同公 众的联系最为密切、最为相关的一层根据党章来理解，“基层”包括工 厂、商店、学校、机关、街道、合作社、农场、乡、镇、村、人民解放军 连队和其他单位。
我国宪法和地方政府组织法对“基层”并无明文规定， 一般认为包括两个层面：在农村系指以乡镇为核心的单元，向上推到县和 不设区的市；而城市则是以街道为核心单元，向上推至不设区的市或区， 向下延展到社区二者都是国家社会管理体系中的最低层次，其管理活动 具有直接性的特征，是对具体事务的管理比如《地方政府组织法》第六 十一条列举的七项职权中，基层事务管理是最核心的规定因此，国内学 者多从四个方而加以理解：基层国家政权机关、企事业单位、群众自治组 织与社会组织［2］也就是说，基层呈现的是一种散点式样 (distributional network)的分布，却能够以不同的机制联系起来,并 形成自己的水平化网络结构，同自上而下的科层制结构存在差异王文论证基层“断裂”的表现是从“国家政权机关”的角度展开的， 其分析的框架是“上下分治”体制和政治信任王文认为，基层干部的艰 难处境已经在事实上肢解了 “下治”的治民格局，只剩下国家的“上治” 治官格局了与此同时，在政治信任上，一方面是民众权利的觉醒，再加 上“官民对立”的死结没有打开，基层干部无法得到公众的政治信任；另 一方面，上级政府的“增压机制”在信访和维稳活动中有所强化，因而导 致基层干部的政治忠诚度在下降。
基于此，王文得出结论：我国的基层治 理体制已然“断裂”，而口体现出一定的隐蔽性，“如不及时采取积极的改 革措施将其化解，必将对未来中国政治发展产生重大影响”王文的判断是准确的，但开出的处方则侧重于“皋层”范畴的国家政 权建设层面，有片面之嫌疑王文中提到加强“治民权”的“权威”，理 论上可以归为科层制的治理思路在方法论上，其治理方式是强调“管理” 或“管控”科层制治理的这种自上而下方式有其天然的不可替代性,如: 管理侧重于执行国家法律政策和上级政府决定与命令;而控制则是对治理 过程中出现的偏差进行有效矫治，使其不至于偏离政策目标太远但在理 论的“应然”角度，科层制治理方式并不具备完全意义上的“治理”特征 习近平总书记在阐述国家治理现代化概念时指出：治理和管理一字之差， 体现的是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理［3］从基层的四个 领域(基层国家政权机关、企事业单位、群众自治组织和社会组织)的属 性分析，王文的针对性是有限的，没有体现出系统治理和综合治理的耍求, 因而在实践中恐怕仅具有治标意义在实践中，科层制治理的皋本做法是程式化的“三部曲3设立（或 定位）机构、配备人员、保障经费王文的思路也有此“偏好”，要克服 基层政权断裂的隐患，作者建议：一是完整槊造基层政权的“治民权”， 树立基层机构及其干部的权威，使干部面对上访群众时不至于出现失序状 态;二是赋予基层政权机构和干部特定的“人事权”，做到职、权、责对应 到位，提升对基层干部管控的效率，同时完善激励与监督机制;三是重新 评估“乡财县管”的财政上收政策，纠正政府关系上的权、责、利失衡格 局。
无疑，这些建议都具有针对性，但王文的偏差在于对科层制的迷信， 因而无法达到理想的治理效果具体表现有三：一方面，在基层组织的定 位上，“治民”并不是唯一的，还包括对公共事务的管理公众的不满多 是因为自身利益受损或者基于相对剥夺感的抗争，特别是在针对王文中提 及的那些“上访油子”的处理上，尽管机构和干部权威能够起到压制上访 的作用，但只要利益矛盾和事务争端没有解决，就无法达到“治本”目的 另一方面，当下干部晋升的制度设计不独针对皋层机构，各级党政首长均 实行“委派”制度，经过各级人大选举程序后正式履职，因而干部晋升的 制度化激励机制是普适的，其缺陷的克服需要制度创新，这也说明基层干 部因此而遭遇的职业委屈感恰恰是科层制的弊端所在帕金森定律也是由 此形成的再一方血，王文提出的“权、责、利均衡”实现机制关键不在 于财政权的上收，因为公共财政的功能是集中社会资源为市场和公众提供 公共物品和公共服务，满足社会公共需要的再分配，在严格的预算约朿下,不可能用于基层干部的利益调节因此，从综合治理和系统治理的角度看, 王文提出的科层制治理范式不但具有片面性，而且也无法回避科层制治理 的自身不足这在一定意义上表明，基层治理的现代化需要走出科层制治 理的窠臼。
基层干部的治理定位：服务角色王文试图从治理主体的角度分析“断裂”可能造成的严重后果，其学 术倾向冋归到价值主体本位，可谓抓住了问题的核心和本质在治理现代 化的背景下考察基层治理问题，主体能动性的发挥需要结合时代背景进行 剖析那么，当代基层干部成长和工作的时代背景对他们提出了怎样的要 求？如何定位才能符合“时代”与“基层治理”的双重要求呢？答案是： 服务角色的定位首先，基层干部的工作性质决定了服务角色的定位党的十六届四中 全会通过的“推进社会管理体制创新”决议早就明确指出：社会管理说到 底就是对人的管理和服务更早时期提出了建设服务型政府，号召包括基 层在内的各级政府和干部转变执政理念，“创新政府管理方式，寓管理于 服务Z中，更好地为基层、企业和社会公众服务” [4]总结起来，基层 治理中的服务定位有两个特征：对“上”而言是服务国家，根据《地方政 府组织法》的规定，乡镇政府的职能主要是执行国家法律和法令，以及上 级政府的决定、命令，“办理上级人民政府交办的其他事项”；对“下”而 言则是服务民众，是保障公民合法权益、提供公共服务，如《地方政府组 织法》中规定的“本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育 事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等”。
从行政管理的角度 看，基层的这些服务性工作涉及决策的职能并不显著，工作性质以服务为 主其次，了解、总结、传达基层民众的权益诉求，而不是以公共权力为 手段加以堵塞和压制我国的改革开放虽然经历了 30多年，但很多矛盾 并未彻底根除，同时改革的负效应也在累积，公众基于利益诉求的不满开 始向外释放，在一些外部效应的影响下甚至有所放大近年来，平均每年 都要发生十多万起群体性事件就是一个证明［5］但是，科层制固有的控 制式治理弊端使得官方获得公共诉求的效率极为低下，然而民众期待改革 消弊的耐心却是有限的，这导致以“维稳”为特征的科层制治理方式无法 从根本上解决矛盾，唯有畅通诉求表达的“管道”才能有效解决问题基 层干部作为直接面对面接触人民群众的管理者，了解公众诉求、反映群众 呼声，其有利条件可谓得天独厚此外，基层干部的上传功能还涉及到企 事业单位、群众自治组织和社会组织的诉求，为它们争取理想的运作环境, 以满足社会日益增长的公共需求再次，“治民权”应体现在服务上，其焦点是解决基层存在的事务难 题，而非简单地“管控”基层民众前文有述，当前基层社会中存在的矛 盾大多是利益诉求所致，不具有“权力指向”的特征，即使在一些地方甚 至是城市中出现的“涉民族因素”的社会冲突，也基本上可以甄别为民事 纠纷和刑事案件，同意识形态和价值观无涉，并不能归为民族问题。
［6］ 因此，“治民权”的落实不当，可能会带来管理方向上的偏差，如果将治 理的重心落在“控制民众”而非“服务民众”上，则不是服务型政府的建 设方向，不符合基层治理的价值旨归一旦出现价值偏出轨道的情况，就 需要及时调整，重新回归到“人”上来这是因为：人本的价值观反映了 生产关系的属性，体现了基层治理中的人与人（包括官与民）之间的关系, 当前并不乐观的官民对立态势恰恰是生产关系扭曲的表现因此，以基层 干部的现状来发现当前皋层治理的问题可以说凸显了价值本位，但“以官 治民”的思路则忽略了干部人本价值的根本属性一一毕竟人民才是基层干 部的权力源头最后，为基层社区提供服务不能简单适用科层制治理范式社区是联 系国家与社会的细胞，基层政府及其干部在多大程度上服务于社区，这个 共同体对国家的认同度就有多高学术界一度用合法性概念探讨中国的政 治发展问题，社区是提升合法性的无可替代空间［7］换一个角度看，王 文提及的“人事权”、“财权”如果用于社区服务，客观上能够为提升政治 合法性提供保障当前，由中共中央组织部倡导的“下村干部”机制，就 是从党政部门、企事业单位中抽调干部“下”到农村社区，服务社区冃 前，这种模式已经推广到城市。
从反馈的情况看,效果超过预期，一定程 度上缓解了干部脱离群众的窘状，特别是“大学生村官”们为基层社区带 来了新鲜空气，一些偏远农村也用上了互联网进行土特产交易，受到农民 的欢迎总之，尽管服务创新的形式千姿百态，但共同点是打破了科层制 与国家政权建设的单向渠道，有助于形成国家与社会的互动，利用基层干 部的聪明才智将社区建设成为和谐的共同体克服“断裂”的现实路径：基层干部需要转变治理思维和治理方式王文对当前基层治理可能出现的断裂隐忧是有预判的，这个结论是准 确的，基层与国家可能发生的“隐性断裂”值得警惕但是，王文提出通 过重塑基层政权和基层干部权威的路径则是成本巨大之举，尤其是在人口 流动加快、人们的知识结构和权利意识更新，以及互联网日益普及的当代 社会，基层权威的空间仅限于韦伯所谓的“法理权威”，克里斯玛型权威 止在失去在当代中国发展的「上壤王文对此并未着墨即便是法理权威的 塑造，也面临很多现实问题：一是当前的法治文化制约，比如学术界发现 公众中存在的依法维权抗争行动多是“规则意识”下的“问题应对”行为, 而不。