环保行政处罚裁量试点研究工作报告

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1、京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统研究工作报告二O二年四月一、项目來源4二、完成情况5（一）完成了项目理论研究5（二）研发了辅助决策系统5（三）实践了科学裁量试点7三、研究背景8（一）学术背景8（二）工作背景9（三）相关要求10四、研究内容和意义12（一）理论研究13（二）实践研究13（三）现实意义14五、主要做法15（一）加强组织领导，落实研究要求15（二）反复研究论证，突破关键环节17（三）立足环保实际，坚持发展创新19六、研究过程20（一）采取“三法”，全面梳理环保法律法规和环境行政处罚权力20（二）着眼“三化”，科学设定裁量基准21（三）采用“二维”，合理构建数学模型22（四）强调“六

2、性”，严谨编制系统软件24七、研究成果25（）主要效果25（二）各级评价25（三）突岀成果27南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统工作报告、项目来源 行政自由裁量权是现代行政必不可少的权限，在我国各级行政主管部门的行政执法中被普遍行使。由于各种因素的影响，行 政主管部门在行政执法的过程中，时常发生过罚不当、同案不同 罚等不规范行使行政自由裁量权的问题。本项目主要是对如何规 范环保行政裁量权的行使展开的试点研究。2007年我局结合环境监察执法工作实际，运用数学方法，借 助计算机技术，研究开发了 “环保行政处罚自由裁量控制系统， 探索破解执法工作难题，研究成果得到了国家环保总局、省环保 厅及市委、

3、市政府相关领导的一致好评。由于自由裁量控制系统 是“权力阳光”系统开发过程中衍生的辅助决策系统，开发投入 的人力.物力都相对较少，系统存在功能设计缺乏整体性和系统 性，法律法规库不完备，裁量参数未经过严密演算，操作系统未 进行操作验证等问题，制约着下一步的实际应用和推广。为此， 南京市环保局拨出了 100万专款，用于研发“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统” o并组成由局纪委书记叶曦露为组长的 项目研究小组，市环境监察支队、环境科学研究院、局政策法规 处、办公室、计划财务处等单位业务骨干参与。项目研究小组依据国家相关法律法规和国家、省、市关于规 范行政处罚自由裁量权的相关规定，结合行政执法工

4、作实际，本 着处罚与违法事实性质、情节、后果相当的原则，依据现代计算 机程序及数学模型等技术手段，研究开发“南京环保行政处罚自 行政执法规范化水平。系统包括自由裁量计算、系统发布、监督 监察、统计检索、系统维护、帮助求助等功能，软件开发秉承建 立“通用性系统平台的指导原则，兼顾纪检监察所需的异常情 况监控、大要案备案制等工作流程，建立一个具备开放性的系统 构架，预留各部门行业软件接口，能适用于不同部门裁量计算引 擎的软件系统，为全市行政执法部门共享系统设计成果提供基础 平台。由裁量辅助决策系统规范行政处罚自由裁量行为，全面提升二、完成情况（一）完成了项目理论研究按照“南京环保行政处罚自由裁量辅

5、助决策系统”项目要求, 项目研究从理论入手，通过对环保行政处罚裁量的理论研究，与 国内外同行和其他行业进行比较分析，总结一线执法经验，并结 合南京环保系统处理的实际案例进行了实践剖析，系统分析了环 保行政处罚自由裁量权的特点及存在问题，进一步把握了环保行 政处罚自由裁量必然性、不可控性等内在规律，初步建立了具有 南京环保工作特色的、以制度规范行政处罚自由裁量权的工作机 制，并已在环保行政执法实践中成功运用。（二）研发了辅助决策系统南京市环保系统规范行政处罚自由裁量工作有较好的基础， 近年来已从单纯依靠目标责任制进行执法考核阶段发展到利用健 全的制度规范执法行为阶段。2007年，南京市环保局按照

6、市委、 市政府的要求，结合电子阳光政务建设，在构建权力阳光运行机 制中建成了 “自由裁量计算引擎功能模块” O在项目研究过程中， 项目组对“自由裁量计算引擎功能模块”进行了升级研制，形成 了 “南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统，从而将环保行 政处罚自由裁量工作推向规范化、程序化、数字化、网络化的新 水平。“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”是本项目的 研究成果的展示平台。“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”研发项目，融合 行政法学、应用数学、计算机软件和环境监察等多门学科于一体， 由四大组件构成：一是环保法律法规及行政权力研究设计，包含 行政执法及环境保护相关法律法规库，市、区、县

7、3套环保行政 处罚权力列构架体系及规范化、说理式法律文书等；二是裁量基 准研究设计，包含共性基准、个性基准、修正系数；三是数学建 模研究设计，包含行政处罚裁量数学模型包括核心计算模型和修 正（限制）模型两种，共14个函数。四是系统数据库表结构研究 设计，包含环境管理、环保执法所需的企业资信库、违法记录库、 文书档案库等。2. 功能特点“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”基本功能，是用 计算机控制行政权力，其目是通过计算机规范执法者个人的权力， 为处罚裁量提供“辅助决策力。其过程是借助计算机软件及数学 建模等科技手段，模仿执法者裁量思维的方法，模拟实施处罚裁 量过程，形成人与电脑相互辅助又相

8、互限制的格局，以提高行政 执法的准确性和工作效率。“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统主要特点：(1) “三变一调力O 一是行为、结果定性变，则处罚裁量变; 二是法律、法规条款变，则处罚裁量变；三是权重.阀值、系数 变，则裁量变；四是裁量基准、法律法规适用可调。(2) “两种方式力o考虑到“南京环保行政处罚自由裁量辅 助决策系统”的推广应用，按当前主流的计算机技术，分为可镶 嵌到其他系统的功能模块和自成系统的B/S架构的独立软件两种 方式，分别设计研究，以便推广应用。在B/S架构中设置了行政 处罚的一般流程，以便一些没有建立系统的单位规范执法。(3) “印证共享”。为确保系统每一次裁量结果的

9、唯一性， 系统中设置了裁量结果与行为、情节等级一一对应的印证、回查 功能。一方面，引入二维条码技术，对系统内的每一个案件进行 管理，确保系统内的案件与打印输出的结果一一对应。(4) “反复使用力。系统中的“系统裁量、“会议裁量”， 是行政处罚流程中一个环节，既可以使用一次，也可以循环反复 使用。每一次使用，系统都将保留有关记录。(5) “监统结合力。根据法制部门要求，系统中设立了大案 备案、裁量异常、法规适用等监督管理的环节，强化对系统使用 过程中的监督管理。同时，根据统计查询的需要，设立了按法条、 按案件、按用户、按金额，以及自定义等统计查询方法，以便监 督管理和后期的统计分析。3、突破创新

10、“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”在设计研发理念 上有不少创新之处。(1)从“一维”穷举升级为“二维”组合，将违法行为拆分为若干行为与结果的组合，形成二维形态，并通过权重叠加组合 的方法，得到违法行为的等级格次，突破了以往将违法行为简单 地用一维的思维和方法穷举，较好地解决了一维穷举适应性不强、 裁量评判片面，裁量标准单一等问题。(2)将数学方法引用于执法裁量领域，采用二元数学函数将违法行为的二维形态组成二维数学模组进行计算，构建一个既合 理又简便的数学模型，综合考量违法行为和违法结果所应承受的 行政处罚，探索解决规范行政处罚自由裁量权的方法措施，可以 确保行政处罚结果的唯一性，最大限度

11、地降低自由裁量权滥用的 概率，这在应用数学上也是一个突破。(3)由人为判断转变为计算机辅助决策，通过对裁量基准的系统分析研究和对一线执法人员的经验归纳整合，形成裁量基准 库，实现对违法行为的定量判断和行政处罚裁量基准的数量化， 并通过计算机软件程序模仿行政处罚裁量的思维方法、决策过程， 将裁量依据、标准、过程、结果全公开，为客观裁量提供精确的 辅助决策，真正实现阳光执法。(%1) 实践了科学裁量试点“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”研发工作，坚持 以中华人民共和国行政处罚法、国务院全面推进依法行政 实施纲要和环境保护部规范环境行政处罚自由裁量权若干意 见为依据，以加强行业作风建设和规范环

12、保行政执法工作为目 标，按照严格、科学、文明执法的要求和过罚相当的基本原则， 依托现代计算机程序及数学建模等相关技术手段，通过人“机力 互辅、互限，进一步创新了管理理念和工作措施，从源头上防止 了滥用和乱用行政处罚自由裁量权，确保了环境保护行政处罚工 作合法、合情、合理，实现了科学建立环保行政处罚自由裁量基 准制度的目的。1.起到了对行政处罚辅助决策作用。以自由裁量二维数组为 基础，运用数学的方法，借助现代计算机技术手段，研究开发适 用于环保系统的环保行政处罚自由裁量辅助决策系统，提高环保 系统行政处罚的公正度、公信度和透明度。2. 达到了 “模糊规定明确化，宽泛幅度具体化.执法标准客 观化”

13、基本要求。针对当前环境违法行为的多样性、复杂性、专业性，以及法律中模糊的定性标准不易定量掌握和裁量幅度在实 际操作中呈现“两极化”趋向等问题，采取梳理行政权力.建设 裁量基准、固化运作流程等措施，努力净化自由裁量权的运行环 境。3、建立了科学的环保行政处罚自由裁量基准制度。行政处罚自由裁量辅助决策系统，利用现代化的数学模型首先对违法情况 进行判断，为最终的审议提供了基础，大大提高了自由裁量实施 的科学性。4、提供了其他执法部门共享系统建设成果的基础平台。从行政执法角度看，“南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统”在 研发中兼顾了其他部门、行业特点，采用了通用、规范的接口标 准，设计了具有行政处罚

14、自由裁量共性的计算引擎，为其他行政 执法部门共享系统建设成果提供基础平台，为推进依法行政的落 实做出积极贡献。三、研究背景（一）学术背景我国对行政法学和行政学的研究是从20世纪80年代以后开 始的。在80年代的专著中，已有少数学者开始敏锐地注意到了行 政自由裁量权与行政法中合理性原则的关系，并且认为合理性原 则应当是合法性原则之外的另一个原则。20世纪90年代出版的一些行政法学专著，对行政自由裁量权 关注度越来越高，在更多的专著中把行政合理性原则作为行政法 的原则之一进行讨论。在传统研究的基础上，有学者进一步认为 行政合理性应当同时包括以下要素：合法的目的，合理的动机， 相关因素的考虑，合理性

15、原则是合法性原则的必要补充。进入2000年以后，学者们在专著中对行政自由裁量权问题进 行了更加深入的探讨。有学者一改以往坚持行政法治原则和行政 合理原则二分法的传统习惯分类，同时运用行政法治原则和行政 公正原则论述对滥用行政自由裁量权的控制，认为“行政公正原 则的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情， 平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人”。 在另外一些有影响的行政法著作中，行政自由裁量权的问题同样 受到了重视，著者将行政合理性原则视为与依法行政原则、行政 应急性原则并列的三大原则之一，而且还阐明了行政合理性原则 和行政自由裁量权的关系。我们的研究正是在此背景下充分吸纳了学者们的研究成果， 用行政公正这一创新性概念探讨对行政自由裁量权的控制，并不 断加深对行政自由裁量权问题在理论上的认识。（二）工作背景1、贯彻落实要求近年来，为了贯彻落实中共中央建立健全教育、制度、监 督并重的惩治和预防腐败体系实號纲要和国务院全面推进依 法行政实施纲要，根据中华人民共和国行政处罚法等有关法 律法规规定，各级环境保护行政主管部门加大构建环保系统惩治 和预防腐败体系力度，积极推进依法行政工作，进一步规范行政 处罚自由裁量权，提升了环境保护行政主管部门廉洁奉公的社会 形象。2、面临形势严峻我们