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1、清代财政转型与国家财政治理能力探讨报告传统社会的国家财政,从总体上体现着国家政权为实现其职能,对一部分社会 产品逬行分配和再分配而形成的以国家为主体的分配关系。清朝处于中西交汇、新 旧交替、社会巨变之中，各项制度多有变化。清代财政制度的沿袭与创新、财政思 想的变化，以及近代财政体制的发端，不仅与国家机器的运转、国家治理和社会稳 定息息相关，而且关涉到人民的生存状况、社会经济的发展。探讨清代财政转型 与国家财政治理能力”具有重要的学术价值和现实意义。财政是国家治理的基础和重要支柱。唐代财政改革家杨炎称：财赋者,邦国 大本，而生人之喉命，天下治乱、重轻系焉。宋代学者苏辙称：财者,为国之 命而万事之
2、本。国之所以存亡，事之所以成败,常必由之。探讨清代财政制度的创新以及不同时期的财政体制变化,有助于窥察财政本身的重要性以及与社会经济的多面相关系。清代前期的传统财政模式沿袭、变迁与创新清朝财政在总体上沿袭明代之制”同时又经过了不断的制度创新和完善,最终 形成了具有自身鲜明特点的财政体制。所谓清承明制，只是一种大致的说法。总体上沿袭前代并不断完善财政管 理体制，中央由户部及各清吏司衙门主管全国及某一门类、某一区域的财政事 务地方上则有布政使司衙门主管一省的财政,下至各道府州县”也有相应的财政 管理职能。而更多的事例，则是表面看来沿袭明代之制，事实上情况复杂,多有变 化。如清初田赋的征收原则是所谓
3、的万历则例，它本身是一个非常模糊的概念。笔者注意到，顺治U!年的两次上谕，与此前不同，明确申明俱照前朝万历四十八年则例征收。因此，有理由相信，顺治四年之前遵循的万历则例是模糊的， 没有指明具体的年份，但有一点是清楚的，是时所谓的万历则例剔除了万历晚 期的有关加征。顺治四年之后的万历则例，则已十分明确，按万历四十八年的 标准征收,已包括辽饷（九厘银）在内。这一方面与顺治初年轻徭薄赋政策的颁布与变化联系在一起;另一方面,也是田赋征收定额化的起始。明清时期,实物财政向货币财政的演变，也非常明显。清前期不但最终确定了以货币为统一的财政核算单位，为统一的国家财政奠定了基础，而且最终确立了以 银两为主体的
4、财政收入和支出体制。不唯如此，明后期虽然银、钱并用，但银、钱 的比值关系混乱。清初则明确规定了银一两兑钱干文的比值,使银.钱兼权的 货币体系得以确立。按照清廷的规走，各铸钱局生产的铜钱，主要以兵饷、官俸搭 放的形式按不同比例进入流通领域。银、钱的搭放标准，尽管因时因地有所不同， 但这些规定毕竟是划时代的。在制度创新方面”清代前期的一些财政改革也值得充分注意。特别是雍正朝的财政改革，地位突出。E正朝改革的重点之一是摊丁入地，将赋税征收的对象由税人转向税地，废除了数干年来有身即有役，有役即有赋的赋税原则，简 化税则，减轻无地少地农民的负担，放松了人口控制。一般认为,摊丁入地是明代一条鞭法的继续和深
5、化，事实上在清初赋役整顿的基础上实行的摊丁入地,是一个 全新的变革”可以看作是彳专统社会赋役制度变革的终结。省份江苏养廉银所占比例20%公费银所占比例80%山西47%53%山东59%41%肓隶70%30%湖广70%30%江西73% (70%)27% (30%)福建56%44%耗羡归公银中养廉银与公费银的比例雍正朝改革的重点之二是耗羡归公和实行养廉银制度。在明清时代，耗羡事实 上包括了本色粮米征收中的雀耗、鼠耗以及折色银两中的火耗。清初耗羡征收的苛 重，一方面当然是官员贪婪、吏治腐败的反映，另一方面也有其具体的原因，主要 是在官员低薪制的背景下弥补俸禄不足,以及在地方库银挪用的背景下弥补财政的
6、亏空。从康熙后期起,就有臣僚上疏讨论将耗羡的私征改为公派。晚年的康熙不愿 意承担这个责任，宣称加派之名，朕岂受乎 O从这一点上来说，雍正帝的耗羡 归公改革，确实需要一些胆识。实行耗羡归公，在财政上的关键之点是：此前，耗 羡征收皆系州县入己，官取之，官主之,不入于司农之会计；此后，将耗 羡归于政府的正式财政收入，然后再用耗羡收入所得支发官员的养廉银、公费银等, 以弥补官员正俸的不足、办公经费的不足和地方财政的亏空。所以，耗羡归公的改 革和养廉银制度的实行，是一体化的连带性的改革，其意义不单纯是税收的规范、 支出的规范、财政的规范，对俸禄制度的完善和吏治的整肃，也起到了十分重要的 作用。清代后期的
7、财政转型与近代财政体制的发端清代财政前期与后期的划分，不同于以鸦片战争为界标的古代、近代 社会的划分。清代前期的财政体制在形成之后一直延续到晚清时期。直到太平天国起义后,随着地方势力的崛起”清政府赋予地方相对独立的军事权、财政权、人事 权，致使权力结构由中央集权向地方分权演变。对于这一变化，曾国藩曾有明确阐 述，大要是说户部之权日轻，疆臣之权日重（曾文正公奏稿卷20 ）。财政具有多重属性，它既属于经济系统，又属于政治系统。咸同之际的多重变 局,必然给财政带来深刻影响：一方面,由于国家财力的不足以及财政管理的混乱, 原来中央用以管理全国财务的一套制度如征税制度、京协饷制度、奏销制度等,已 有名无
8、实。地方督抚对原有的财政管理制度，对中央的有关政令，不再唯命是从， 使得财权的下移之势不可逆转。另一方面,晚清之际的内忧外患给财政带来了巨大 压力”地方督抚开始有”就地筹饷之权,以致税目名称各异、税率各异、征税方 式各异，地方督抚掌控了地方财权。而财权的下移，必然削弱中央政府对整个国家 的统治力,迫使清廷进行财政的清理和整顿,形成中央与地方在财政问题上的博弈。 也正是在这种社会背景和财政博弈的基点上，出现晚清的财政转型,并最终导致了 近代财政体制的发端或初步建立。晚清财政的转型表现在诸多方面，我在清代财政的近代转型一文中已经有所论述。如果将财政的转型与近代财政体制的发端进行综合考察，最为突出的
9、有如U!个方面:,西方财政学说的引进与财政行政组织的变化。在探究清代财政近代转型问题时,西方制度与文化的影响是不容忽视的重要因素。中国传统社会并无财政 一词，多用国用度支 国计财赋 户政等指代。财政这个词 是清末由日本移植而来。我检索现存清代档案，在官方文件中最早出现财政- 词，是光绪二十三年八月二十日北洋大臣王文韶的电报。王文韶在电报里说：希腊已允他国代管财政，明确用了 财政这个词。在民间比较有代表性的，是光绪三十年十一月二十三日,时报发表该报记者所撰论今日宜整顿财政一文,已经提出财政与财政学行政学的概念，以及欲整顿财政，先宜改良行政机关的说辞。事实上，光绪二十九年已经在中央设立财政处，在各
10、省则设立 财政局或财政公所。光绪三十二年，为适应新政的需要，户部改为度支部，不 仅综理全国财政，而且可随时派员调查各省财政，反映了清廷统一财政管 理的意图。第二,由传统奏销制度向预决算制度变化。传统奏销制度在晚清已流于形式， 自咸、同以后，各省均普遍设立外销款项以规避奏销，许多财政收支均由本省自行 处理，报部尽属虚文。中央政府已无从通过奏销准确掌握全国的财政收支状况。从这一点上说，晩清的清理财政及实行预算,又有整顿财政秩序的重要内涵。黄遵 宪在日本国志中曾介绍过日本与西方的预算制度，此后，郑观应、李希圣、丁 维鲁、盛宣怀、张菁等人不断呼吁仿泰西之法，实行预算。光绪二十四年已有近 来泰西各国，皆
11、有豫筹用度之法，着户部将每年出款、入款，分门别类,列为一表, 按月刊报，俾天下咸晓的上谕。光绪三十二年，度支部议复御史赵秉麟奏制定预 算决算表事宜,标志着清末实行预算的肇始。随后，清廷颁布清理财政章程预 算册式及例言等文件，由清理财政处主持编制国家预算。尽管清末的预算变革坎 坷多变，但仍反映了传统奏销制度的终结和传统财政体制向现代财政体制的转折。第三,由起运存留”的财政划分到地方财政的形成。咸、同以降，晚清财权下移的形成,既有督抚专权的意蕴,又有时势所迫的政策导向因素;财权下移的结果，既标示着中央财政对地方财政的失控，又成就了前所未有的地方财政的形 成。中央赋予地方督抚就地筹饷之权,意味着地方
12、有了税收一特别是杂税、 杂捐之权。为了征收各种杂税、杂捐”各地往往设立各种财政局所”意味着地方有 了财政的经营权和管理权。所征之杂税、杂捐，有相当一部分用于地方新政、地方 事业的开支”意味着地方有了财政的支配权。凡此”均是地方财政形成的重要标志。第四,由传统的财政支出到公共财政的出现。清代前期的传统财政支出，主要是军费、俸禄、河工三大财政支出。到嘉庆年间的嘉庆大清会典，又细致地将 财政支出划分为祭祀之款、仪宪之款、俸食之款、科场之款、饷乾之款、驿站之款、 廩膳之款、赏恤之款、修缮之款、采办之款、织造之款、公廉之款等12项。晚清 的财政支出，除新增勇营支出、新军军费支出、夕卜债与赔款支出外，新增
13、加的财政 支出.如实业支出（包括军事工业支出、铁路建设支出、电报事业支出、矿山开采 与冶炼支出）、教育支出（包括学堂经费、游学经费、书报经费、教育费杂支等）、 民政支出（包括各省地方自治、巡警、户口等项）、司法支出、夕卜交支出等，均具 有明显的公共财政色彩。自秦汉以来，如何处理中央与地方关系直是国家政治的重要问题。鉴于财政 与国家治理的紧密联系，中央与地方的关系核心是处理二者在财政收入与支出分配 上的关系。传统中国基本是以财权集中于中央为主，但由于管理区域的扩大和公共 事务的增多，地方政府在承担一定政治、经济、社会功能与责任的同时，自然而然 被赋予一定的财政权力，甚至在晚清还出现了中央财权下移
14、和地方分权的现象。起运与存留比例之变动：清代前期集权体制下的中央与地方财政关系清代并没有严格意义上的中央财政与地方财政的分野，但有以“起运”“存 留”为标志的财政与地方财政的划分和调整。“起运”与“存留”实质上就是 中央与地方对于所征收钱粮按一定比例进行再分配：一部分起解户部及各部寺监， 作为国家经费开支Z用，一部分存留本地，作为地方经费开支Z用。清朝入主中原之后，事权的高度集中导致财权的高度集中。户部作为财政 主管机构，制定财税征管政策，包括修订和编纂赋役全书以实现各省、州、县 的赋役定额化；推行和利用诸如“易知由单”“实征红簿”“串票” “截票”等征 税工具，以及滚单催征、顺庄编里等征收方
15、法，确保赋役的足额征收。与此同时， 通过起运、存留制度调剂与地方Z间的收支比例，通过解款和协款制度调剂不 同省份、不同地方Z间的收支余缺，实行严格的考成制度、库藏制度、奏销制度等 控制着地方财政。与此同时，康熙朝以后还采取“悉数解司”与户部掌管“奏销”的举措，进一 步强化中央对于地方财税的掌控。各地征收钱粮“悉数解祠”等于取消了以州县为 单位的财赋存留，州县正项经费开支必须随时向布政司及其所辖的户部寄存库领支。 而清朝前期的奏销制度，除了由布政使司汇总所属府州县沽年的赋税出入数额，核 造上报计簿（“奏销册”）给户部审核外，还由督抚另外“复核”题奏，以达到相 互监督之目的。雍正朝以后推行的耗羡归公，将地方官加征的杂税部分公开化和合 法化，从而加强了预算外收入的管理，以实现其集权Z目的。从起运与存留的比例来看，清代中央有逐渐加强集权之趋势。清初，存留与起 运各占一半，随着军费开支和财政的虞乏，中央政府开始对地方存留进行削减, 地方存留所占比例逐渐减少。康熙中叶至嘉庆、道光年间，地方存留-般不超过25%, 嘉庆末年甚至仅为17.4%。与地方财政分配比例从对半分配变成了头重脚轻的 局面，形成集权型的与地方财政关系
