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1、公共经济学视角看云南农田水利建设以年西南大旱为例 摘要年年初，云南省遭遇百年一遇的旱灾，经济损失巨大。农田水利在减少洪涝灾害损失、保证农民生产生活方面具有重要的作用。云南农田水利存在蓄水工程老化失修、灌溉工程建设落后、盲目追求水电开发、水利投入城乡差异大、农田水利投资困境以及运营低效率等诸多问题，需要积极发展“五小水利”，提高灌溉技术，从明确各投入主体地位作用、改革管理运营机制等方面入手，提高农田水利的供给水平。关键词农田水利；准公共品；公共财政；水利经济农田水利是水利建设和农业建设的基础工程之一，是稳定农业基础地位和保障国家粮食安全的关键因素。年月至年月，河南、安徽等省冬麦产区遭受了年甚至年
2、一遇的旱灾袭击；年入冬以来，水资源丰富的西南地区却出现了历史罕见的持续大旱，云南全省有多万亩农田缺水缺墒，大春作物因灾减产左右，农业直接经济损失超过亿元。这一连串的旱灾事件，促使我们反思当今的农田水利体制。农田水利设施具有公共产品属性，现实中存在“市场失灵”和政府职能缺失的双重困境。农田水利设施脆弱，全国一半以上的耕地基本上是“望天田”，全国大型灌区骨干设施损坏率近，中小型灌区干支渠完好率只有左右，小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”设施损毁严重，农田水利设施脆弱的问题越来越严重。中共中央、国务院于年初印发了关于加快水利改革发展的决定。这是新中国成立以来中央政府第一个关于水利的
3、综合性政策文件。文件提出，大兴水利，全面加强农业农村基础设施建设，重点加强农田水利建设，解决西南地区工程性缺水问题。考虑到新一轮西部大开发的推进，以及西南地区存在着典型的“工程性缺水”现状，本文以云南为例，通过对云南农田水利供给的分析、研究，以期为解决西南地区乃至全国的农田水利供给问题提供参考和借鉴。一、农田水利公共性理论（一）公益性萨缪尔森在公共支出的纯理论中对公共产品进行了严格定义：“公共产品是指这样的物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。”即纯公共品具有非竞争性和非排他性。农村水利纯公共品主要包括：防洪排涝工程、江河治理工程、水利机构和制度、水生态的保护，在这些产品的
4、供给上主要是以公共财政为主，政府提供是最有效率的供给模式。具有完全竞争性和排他性的是纯私人产品，除了纯公共品和纯私人品外，农村水利产品还存在准公共品，它介于私人物品和纯公共品之间。准公共品可能是使用和消费局限在一定的地域中，受益范围有限，年月也可能是存在着“拥挤效应”和“过度使用”情况，消费有竞争性。准公共品又可分为公共资源和俱乐部产品，农田水利设施一般属于准公共品中的俱乐部产品范畴，其主要作用在于提供农业用水和农民饮用水，改善农业生产条件，有明显的公共性，但由于很多情况下是只有几家农户或一个村集体内部人员受益（特别是小型农田水利工程），因此是准公共产品。（二）外部性世纪初，马歇尔和庇古从经济
5、学角度提出了“外部性”的概念，指的是一个经济主体（生产者或消费者）在自己的活动中对旁观者的福利产生了有利或者不利的影响，这种有利影响带来的收益或不利影响带来的损失，都不是生产者或消费者本人需要承担的。农田水利设施具有系统性，外部正效应特征非常明显。例如，农户个人修筑小塘坝，一方面可以储蓄商品水，为投资者创造收益，另一方面还可以改善塘坝周围的涵水条件和小气候，增加周围土地的产出和收益，这就是效益外溢。由于对外产生的利益是非排他性的，因此没有价格可言，由于行为人没有因为产生的外部利益而得到奖励，所以在决定生产数量的时候，没有考虑外部利益的动机。人们在决定生产数量的时候，遵循的是边际成本（）等于边际
6、收益（）的原则，在忽视外溢给他人的边际收益，仅考虑自身的边际收益时，产品的最终生产数量会低于其最优数量，也就是资源配置失当或帕累托最优失效。由于农田水利设施具有相当普遍的外部正效应，因此尽管其社会效益普遍见好，但本身收益率却普遍见差。外部性是经济主体行为的无意识副产品，相比外部利益，该行为的私人利益也应当是足够大的，大到可以促使经济主体首先采取行动，而对于公共产品，相比提供的成本，个人所得利益是非常小的，以至于个人不会主动提供它。这种差异解释了为什么典型的纯公共品必须要由政府公共部门来提供，而外部性可以通过多种途径来纠正，甚至可以由公共部门进行引导或激励，私人部门提供。当然必须注意到的是，纠正
7、外部性同样存在信息不对称难题。如果外部经济得益者的偏好由税收或公共集资来解决，那么他们将极力低报所获收益；如果由公共部门弥补产生外部经济的一方，而对利益接受者不收取任何费用，那么接受者通常将夸大所获利益。（三）公平性福利经济学奠基人庇古指出检验社会福利的标准有两个：一是国民经济收入或是具体项目总收入的总量，经济收入总量越大福利水平越高，这是效率问题；二是关于收入的分配，收入分配越均匀，社会福利水平就越高。由于收入的边际效用是递减的，收入越多，每单位财富带来的边际效用就越小，相反，收入越少则边际效用越大，此时，把一单位财富由富人手中转移到穷人手中时，穷人所得将大于富人所失去的，因此，在生产有效率
8、的前提下，应尽可能使福利的分配均等化。一方面由于我国长期奉行工业优先的发展战略原则，广大农民在工业化初期，就通过农业税及工农业产品价格“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累，为城市工业化做出了贡献。如今随着二元经济结构特点日趋明显，城乡收入分配差距逐渐加大，政府应该满足农民的公共品需求，作为对农民长年来超额贡献的补偿。另一方面，农村公共品作为一种生产要素已构成了私人产品生产成本的一部分，其供给水平及获得的难易程度决定着私人生产成本的高低，是提高农民收入水平，改善农民生活质量的关键。政府有通过税收及转移支付机制实现收入再分配的职能，例如，政府通过税收进行公共筹资，再通过财政支出对农村公共品
9、供给进行支持。除此之外，农田水利项目为农业、农村居民提供基础保障作用，所以在调整经济结构、稳定地区收入方面有一定的作用。农田水利提供稳定的农业生产环境，减少周期性的旱涝灾害从而减少农户收成损失以及缩小农户年际收益上的差距。二、云南农田水利设施存在的问题云南并不是一个水资源匮乏的省份。年云南的降水量达到亿，水资源总量为亿，在全国个省市自治区中分别排名第二和第三；人均拥有水资源的绝对数量超过；全省有高原湖泊多个，总容水量亿。这样一个水资源丰富的省份，是什么原因导致了从年到年连续年发生大旱。首先，云南地处中国西南部，地形复杂，山高谷深，不利于水利建设和水资源的储藏；其次，水资源时空分布不均，雨季（每
10、年的月至月）降水量占到全年总量的；再次，水资源区域分布悬殊，集中了人口和耕地的坝区，水资源却只占全省总量的。这些客观因素都在一定程度上促成云南成为一个“无灾不成年”的省份。更重要的是，云南水利基础设施建设的脆弱，尤其是农村和山区农田水利工程建设的滞后导致的工程性缺水严重才是云南旱灾频发的真正原因。（一）总体建设规模水平较低尽管近年来云南农田水利的供给一直处于上升的趋势，但比照全国的情况，仍旧在各项指标上落后于全国平均水平。在水库数量、水库容量、有效灌溉面积、旱涝保收面积和机电排灌面积项农村水利建设指标上，除了水库数量之外，云南省农田水利数据皆低于全国平均水平。座水库虽然远高于全国平均水平，但水
11、库的总容量却低于平均的亿，除了单位水库容量小以外，水库老化率高，工作效率低也是重要原因。这些数据显示云南农田水利的规模仍旧处于一个较低的水平。（二）蓄水工程年久失修历年水涝灾害不断，导致各种设施的水毁、盐碱化问题突出。表呈现的水库数量与容量的巨大反差也部分反映了云南蓄水工程老化的问题。有报道称云南省座水库中超过一半是病险水库，一些地方病险水库甚至超过八成，很多水库尤其是中小型水库存在很多隐患问题，例如没有溢洪道。雨季的时候，这类水库不敢蓄水，怕溃堤不安全，只能空腹放水，只有在雨季濒临结束时，才敢蓄水，导致蓄水不足，一旦遇到严重旱情，救急效应难以发挥出来；而一些因为运行几十年而涵管开裂、断裂严重
12、的水库坝体，不仅不能发挥防洪灌溉减灾的效能，每到汛期更是成为下游居民的安全隐患。水库无法发挥应有的作用，水利设施调节控制水量时空再分配的能力很弱，在干旱来临时，人们只能选择开发地下水，而地下水的过度开发不仅导致地表不断下沉等地质问题，从长期来看，实属竭泽而渔，无法真正解决干旱时民众的用水问题。（三）灌溉工程水平低下年云南省有效灌溉面积万亩，占耕地面积的，人均有效灌溉面积为亩；节水灌溉面积万亩，占有效灌溉面积的；农业用水量约占全省用水量的，农业用水利用率不到，也就是说超过一半的农业用水被浪费掉了。从全国范围来看，西南地区的农业灌溉水利用系数是最低的，受水资源条件的限制，尤其随着工业用水和城市用水
13、的不断增加，农业用水量不可能再大量增加，农业、农村用水的矛盾将更加突出。灌溉技术的落后、配套工程的缺乏，不仅浪费水资源，不利于农作物的高产，更是让农业生产只能“看天吃饭”。三、云南农田水利建设筹资难的原因（一）政府公共财政在农田水利建设问题上的角色缺位古典主义和新古典主义经济学认为政府作为天然的公共品生产的唯一主体，通过官僚制组织模式向社会提供公共产品。西方福利经济学也认为由于公共产品具有的非排他性和非竞争性，若通过市场方式提供，会出现“搭便车”的问题，从而导致供给不足，而由具有强制力的政府来提供，则可以克服市场供给的缺陷。但世纪、年代，新制度经济学兴起，认为政府垄断公共产品供给，不可能实现资
14、源配置的帕累托最优，年代兴起的新公共管理理论（）提出让更多的经济主体参与到公共产品的供给中，主张在政府公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，即把市场机制引入公共产品的提供中。在这种情况下，很多学者和政府部门认为引入私有资金进入农村水利公共设施，建立市场机制才是解决农村水利准公共品供给不足的主要举措。因为公共财政如果成为主导力量，不仅增加政府的财政负担，而且等于把所有水利设施完全归类为纯公共品，由国家低价供给，这在经济上是低效率的。这从理论上为政府在农田水利投入方面的缺位给予了支持和肯定。现实的原因则是随着中国财税制度的改革，财权上移，虽然中央财政和省级财政财力雄厚，但只对重大项目的建设
15、进行投资，在法律法规中没有承担农田水利建设的义务；而承担农田水利建设义务的县、乡政府却财力不足，由于地方政府财政收入有限，以农田水利为代表的农村基础设施建设投入具有周期长、规模大、风险高、见效慢的特点，地方政府忽视自身职能，仅仅按照利益机制分配财政资源，更乐于把有限的财政投入到第二、第三产业，提高利税收入。正是由于这种财权与事权不匹配的城乡二元财政结构，使得基层政府组织在公共品供给上的投入越来越少，少量的公共支出也主要用于原有公共品的运转管理方面。年云南水利投资达到亿元，年力争达到亿元，资金投入不可谓不足，但地方政府为了追求利益最大化，将这些投入中的大部分投向了和重点水利项目，大型水利项目成为城市的配套设施，云南省备受重视的“润滇工程”便是座大中型水库。水利建设主要为城市和工业服务，而占人口多数的农村和山区，却重视不足，特别是农田水利设施的建设，由于收益慢且低得不到应有的重视，农村和农民在享受水利公共品方面被边缘化，这也是城乡差距扩大的表现之一。一旦发生旱涝灾害，农村和城市往往水火两重天。据昆明市松华坝
