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1、20国集团的法律属性及其面临的国际法问题探析 20国集团的法律属性及其面临的国际法问题探析摘要：20国集团成立以来，在国际经济金融治理中发挥着越来越重要的作用。它作为开展非正式对话的常设性政府间国际会议机制，其成员国标准相对模糊，宗旨和活动范围不断演变，法律属性和运行机制具有鲜明的非法律化特征。随着匹兹堡峰会宣布20国集团将作为国际经济合作的主要论坛，集团发展进入一个新的阶段，面临着运作模式的法律化与非法律化、如何增强集团代表性与保持议事效率、如何确定未来宗旨和活动范围等一系列国际法问题。在当前阶段，我国作为20国集团重要成员国，应当积极对集团未来发展方向施加影响。一、20国集团的创立世纪之交
2、，区域性和全球性金融经济危机接连爆发，对世界经济平稳健康发展构成严重威胁，国际社会加强全球经济治理的呼声不断高涨。同时，世界经济格局发生结构性变化，新兴经济体群体性快速崛起，旧的西方七国集团等机制难以包揽全球经济治理的主要事务，建立一种新的全球经济机制的构想应运而生。1999年6月，七国集团财长在德国科恩宣布，他们共同致力于在布雷顿森林体系框架内建立一个在系统性重要国家之间对话的非正式机制。1999年9月25日，七国集团财长和央行行长在德国柏林宣布，建议在“具有系统重要性的经济体”中扩大关于关键性经济金融政策问题的对话，促进合作，以取得稳定和可持续的世界经济增长。一般认为，柏林声明标志着20国
3、集团的正式诞生。2007年3月24-25日在南非举行的20国集团代表会议决定成立一个研究小组，总结20国集团成立以来的历史，小组成员由20国集团成员国分别派出。20国集团将国际金融经济合作从发达国家扩展至新兴市场国家，给予后者某种形式的伙伴关系地位和感受，为成员国加强相互沟通提供了平台，对加强各国经济金融政策协调发挥了积极作用，对促进国际经济金融合作具有重要的意义。此外，20国集团成立以来，推动国际社会接受布雷顿森林体系制定的规则和标准，促使各成员国采取措施打击恐怖分子融资渠道，推动了国际货币基金组织等国际金融体系改革。二、20国集团的国际法律属性(一)20国集团的国际法律人格探讨国际组织的法
4、律人格，是指它依法独立享受权利和承担义务的一种资格。对20国集团法律人格的分析，直接关系到该集团的合法性、集团所通过文件的法律约束力及其发展前景，具有重要的现实意义。一个国际组织并不当然具有法律人格，这要看国际组织各成员国所共同制定的关于建立该组织的基本文件如何规定而定。1999年12月，20国集团财长和央行行长在德国柏林发表成立宣言。宣言第二条指出，“20国集团的建立，旨在于布雷顿森林体系内提供一个新的非正式对话机制，拓宽具有系统重要性的经济体在关键经济与金融政策问题上的探讨，通过促进彼此合作以实现普惠、稳定和可持续的世界经济发展”。这是探讨20国集团国际法律属性的基础性文件。从国际法角度看
5、，该宣言是一个单纯的政策声明，没有规定集团的具体权利和义务，也没有赋予集团明确的国际法律人格。正如宣言所述，20国集团是一个“非正式对话机制”，其国际法属性是旨在开展非正式对话的常设性政府间国际会议机制，不是完全意义上的国际组织。正如国外学者所指出，20国集团是一个“平等实体之间的、具有全面而均衡功能的软约束机制”。(二)20国集团的宗旨和活动范围国际组织的宗旨和活动范围受其法定职能制约，同成员国权利义务密切相关。国际组织只能行使其基本文件所规定的权力，活动范围不能逾越基本文件规定。凡国际组织文件未加规定的事项，均不在其管辖之内。20国集团的宗旨具有高度灵活性和包容性，总体上呈不断扩大和深化之
6、势。1999年9月，七国集团财长和央行行长就建立20国集团发表声明时，建议把金融稳定问题和“促进合作以实现世界经济的可持续增长”作为20国集团的主要宗旨。1999年12月20日，集团柏林会议进一步指出，集团关注领域和活动范围是“关键经济和金融政策问题”，旨在“促进彼此合作以实现普惠、稳定和可持续的世界经济发展”，推动20国集团的宗旨和功能从“对话”扩展为“广泛对话”，进而扩展为“促进合作”。2000年，20国集团加拿大蒙特利尔会议议题就从狭窄的金融稳定问题扩展到全球化进程中面临的问题，制定出台了新经济、社会和生态指南，向规范治理迈出了重要步伐，推动20国集团向全球治理中心转变。(三)20国集团
7、的成员20国集团成员国包括阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、中国、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、韩国、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非、土耳其、英国、美国和欧盟。国际货币基金总干事、世界银行行长、国际财政货币委员会主席、国际开发委员会主席作为“当然”成员参加20国集团财长和央行行长会议。集团成员国人口占世界的62.4，GDP占78.8，出口占59.9，占国际货币基金组织投票权的64.5。一般来说，国际组织接纳成员时，需按照其组织章程所规定的条件与程序行事。20国集团对成员匡I资格没有规定成文标准。其成立宣言中表示成员必须是经济上“具有系统重要性的国家”，但未进行具体阐释。这成为国际
8、社会对20国集团代表性和合法性质疑的重要原因。有西方学者认为，“具有系统重要性的国家”是指那些经济表现和经济政策足以影响全球经济和金融体系稳定的国家，是一个变化的范畴，当前符合条件者应有30国之多。除了“系统重要性”这一标准外，20国集团组成形成过程中实际上遵循了以下一些原则：一是对全球经济的代表性；二是各个地区的平衡性；三是保证足够的议事效率等等。(四)20国集团运作的法律原则20国集团迄今未制定有关决策程序、议事规则等方面的专门文件，其运作主要依靠其成立以来的实践和一般国际原则。1999年11月，20国集团首次筹备会在加拿大温哥华召开，商定了集团主要“游戏规则”，即集团不是一个决策型论坛，
9、主要运作模式应是“有效交换意见、达成共识并带头行动”。值得注意的是，随着20国集团主要议事机构由部长会议转向领导人会议，集团共同承诺对各成员国的软约束力不断增强。20国集团主要包括以下运作规则：1.平等原则。平等原则是国际会议的最基本原则。每个参会国都享有同等代表权及投票权。会议时间、地点、议程和使用语言文字等应由会议召集国与参加国共同协商确定。这也是20国集团运作的最基本原则。加拿大多伦多大学20国集团研究中心教授John Kirton称，20国集团是一个“平等主体组成的俱乐部，所有成员都有权发挥领导作用或履行集体责任和目标”，也可以与任何其他成员就某一具体问题组成联盟。但在实际运作过程中，
10、20国集团带有明显的七国集团主导色彩。随着国际力量对比演变，七国集团和新兴经济体在集团中发挥的作用正在趋于平衡。以集团主席制度演变为例，集团成立头两年中一直由加拿大、德国任主席，3年后的2002年才由印度任主席，2003年是墨西哥，2004年是德国，2005年则是中国。2.协商一致原则。20国集团采取协商一致作为其主要议事和决策方式。二战后国际会议上普遍采用“协商一致”原则，即会议经过广泛协商后，如所有代表团基本达成共识，在会上均无反对意见，即认为通过，无需投票表决。以2001年主席轮任规则协商过程为例，加拿大、巴西、中国和英国四国分别负责同20国集团的其他成员国商讨主席人选。由巴西向阿根廷、
11、澳大利亚、墨西哥、美国，中国向印度、印尼、韩国、沙特，英国向法国、德国、意大利、俄罗斯和南非分别征求意见，并最后形成各方认可的轮任安排。3.带头行动原则。20国集团决议作用的发挥主要依托于集团成员国的国际政治经济影响力。集团决议没有法律上的强制力，也不能自动转化为实际行动。正如有些学者指出的，即使20国集团成员国就某些重大问题达成一致，其在其他国际组织中所占的投票权也不足以保证通过相关决议，惟一的例外是国际货币基金组织。一般情况下，集团先在其内部达成一致并作出承诺，而后将其向布雷顿森林体系机构和联合国推广。三、20国集团发展面临的国际法问题(一)运作模式的法律化与非法律化20国集团的非法律化发
12、展模式，一方面制约了集团在国际社会上开展有效活动，但另一方面，这种非法律化的运作模式也为成员国提供了就重大国际经济金融议题进行坦诚、深入讨论的相对宽松氛围和场所，有利于成员国增进彼此间的信任和理解，有利于改善成员国间的政策协调。20国集团成员国在是否应给20国集团决议和运作机制加上“牙齿”，使其具有法律约束力问题上存有较大分歧。部分20国集团成员国，特别是一些发达国家希望引入具有一定约束力的机制，增加20国集团的法律化成分，藉以规范新兴市场国家的国际经济行为。美国财政部官员就曾于2009年11月对外表示，希望20国集团引入“同行审议机制”，以加强成员国经济政策协调，更好地解决贸易和预算失衡问题
13、。也有西方国家建议，各成员国应定期将本国经济数据提交国际货币基金组织审议。还有人建议20国集团引入表决机制，以作为国际货币基金组织的管理机构。与此同时，20国集团成员国普遍担心集团法律强制力增强将限制国内政策自由度。美国一直力图避免该集团陷入像国际货币基金组织一样的“机制化约束”。一些发达国家还担心一旦引入表决机制，发展中国家在20国集团中占有数量优势可能导致集团做出对发达国家不利的决议。(二)成员组成的合法性与议事效率20国集团同其他全球治理机制一样，面临着代表性、效率和领导能力的三重难题。一般来说，加入一个组织的国家愈多，接受该组织规则的国家就愈普遍，该组织的代表性就因此愈广泛，其国际合法
14、性也就越强，使该组织某些重要规则产生一般国际法效力的可能性就愈大。国际组织的代表性与其效率在许多情况下则是一对矛盾。一般而言，一个国际组织成员国越多、代表性越强，就越需要强有力的组织机制保障其效率。从20国集团创立过程看，20国集团成员国一直在代表性与效率之间进行艰难选择，并最终确定了目前的成员组成。正如一名观察家指出，20国集团是效率与合法性需求两条直线的交点。但随着该集团在国际政治经济生活中作用迅速上升，集团代表性面临来自各个方面的日益增强的质疑，成为集团未来发展中的关键性问题之一。国际社会对20国集团的代表性多有诟病。未能参加20国集团的十国集国成员认为，他们有能力对国际金融稳定做出贡献
15、，理应坐在20国集团的桌边。欧元区国家认为，由于七国集团在经济金融领域的功能部分被20国集团所取代，因此欧元区在全球经济治理中的代表性受到了削弱，将正式建议欧盟机构要求20国集团为欧元区设立一个集体代表席位。非洲国家则认为，20国集团中有6个欧洲席位，而代表非洲的却只有南非一国，因此需要增补非洲代表以弥补其代表性严重不足。国际货币基金组织执行干事Dominigue Strauss Kahn则认为，20国集团应当再增补2至3个成员国，以进一步增强集团全球性。学术界对20国集团的代表性和合法性也多有微辞甚至激烈批语。加拿大多伦多大学的GerryHellEiner认为，20国集团未能包括最贫困国家代
16、表、没有充分吸收欧洲国家参与，有严重的瑕疵，主张对集团进行彻底地改革或者干脆解散。还有学者则认为，20国集团擅取了本应由所有国家共享的重大金融决策权，实际上违反了国际合作的基本原则。我国学者认为，20国集团的活力关键在于正确及时地确定议题，并不需要过多追求合法性。(三)20国集团的宗旨和活动范围由于20国集团成员国在国际政治、经济、安全领域普遍发挥着关键性的重要作用，而且随着恐怖主义、重大自然灾害等经济之外的全球性问题肆虐蔓延，20国集团是否应该或者能够严守其经济性质，逐渐引起国际社会的广泛关注。从历史上看，八国集团从上世纪七十年代成立之初的经济性国际会议机制，最终发展成为一个涉足经济、发展、安全、政治等各个领
