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1、省联社改革,路在何方?自2003年深化农信社体制改革以来，省级人民政府开始承担农信社的管理职责和风险管控，各省份都成立了省联社和其他少数省级管理平台对农信体系进行行业管理。回顾2003年深化农信社改革，2003年1月中共中央、国务院联合发布的关于做好农业和农村工作的意见（中发20033号）中，对农信社改革，提出了“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的总体要求。而同年6月国务院下发深化农村信用社改革试点方案中，又在“地方政府负责”的部分，提出建立“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制。不难看出，省政府对于
2、农信社的管理主要是通过省联社，这样一来政策强调的是省联社履行服务职能，在实践中必不可免地行使自上而下的行政权力。除此之外，省联社还担负着服务者和经营主体的角色。身兼服务平台、管理者和经营主体“三重身份”的省联社，风风雨雨中已走过了十多年，省联社未来如何发展，将走向何方，是值得关注和讨论的问题。 在当前制度下，省联社管理、指导县联社事务，看起来是理所应当的，但同时也不少干预了业务进展和人事任命，这常被认为“管控过多”；但若任由县联社自行发展，又可能被指责“无所作为”。于是，省联社一方面被国家有关部门和股东们要求减少干预，另一方面又担负着二者 的期待，履行行业管理的职责，维持农村金融稳定。这种“双
3、重委托”下的两难境地，是由省联社尴尬的法人地位带来的。因此，未来省联社的产权关系和治理结构如何调整，将影响着农信社改革的方向和成效。 一身三任 2003年农信社改革，有明显的“花钱买机制”特征。通过不良资产赎买和产权关系重塑，农信社逐渐摆脱了历史包袱，资产质量和资金实力大幅提升。推动改革，省联社是关键一环，承担着完善法人治理结构的行业管理职能。然而随着农信体系改革进一步深化，省联社的定位、法律地位的矛盾逐渐显现。 首先，省联社是具有独立法人地位的金融机构。依据农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定第二条，省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的县联社自愿入股组成，实行民主管理，主要履行
4、行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。从这一条规定来看，省联社是一个市场主体，负责地方金融业务。按照公司法，省联社是由县联社出资组建的法人联合体，理应由股东县联社来对其行使管理、监督等权利，并获得相应的服务，但这种自下而上的持股对应的却是自下而上的行政权。 其次，省联社类似于省政府下设的行政机构。2003年的深化农村信用社改革试点方案将农信社的管理权下放至省级政府，全国大部分省政府成立了省联社作为行业管理机构行使职权。在农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定中写到，经省（自治区、直辖市）政府授权，省联社承担对辖内农村信用社（含农村合作银行，下同）的管理、指导、
5、协调和服务职能。在国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知中，第十一条提到省级联社应严格按照有关法律、法规和行政规章实施对信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和经营管理自主权。以上文件都表明省联社在省政府指导下成立，省联社本是省政府的代表，需要对省政府负责。 从以上两点可以看出，省联社既是金融市场的经营主体，又可代表行政力量行使管理权。随着2010年开始农信社改组农村商业银行之后，县级法人实力和治理能力不断提高，省联社“逐步淡出行政管理，强化服务职能”的发展方向也逐渐明晰，即搭建“小法人+大平台”的农信体系。于是省联社又多了一个服务平台的身份。 双重委
6、托 省联社如此复杂的身份实质来源于双重委托关系：省政府下达多份文件指导省联社管理农信体系，例如省联社对省联社高管有人事任命的权力；而县级联社作为省联社的股东，则希望省联社能为自身发展提供更加广阔的机会。 在双重委托关系下，农信体系存在以下几个问题。 省联社权责不对等。省联社对县联社掌握着人事权、管理权、监督权，对于利益分配方式、业务审批都有一定的干预能力。这些权力自于省政府的授权，并非是股东大会讨论所赋予的。如此一来省联社承担的县级联社营运风险也转嫁到了省政府，省联社事实上是对省政府负责，只是凭借着行政力量承诺承担责任，这样不对等的权责酝酿着道德风险。 由权责不对等带来的道德风险。由于我国存款
7、保险制度尚未完善，主要是依靠政府的信用进行风险担保，省联社作为由政府部门主持建立的机构理所当然的成为了基层社风险的最终承担者。由于省联社经营者主要是对上级负责，自身对于如何改进业务、提高效益并没有很大的动力。对于县联社来说，在风险转移后，也会对更多地考虑满足上级要求。风险与机遇并存，当自身风险转移后，道德风险可能会阻碍农信体系进一步完善。 支农目标与自身发展目标之间混乱。由于同时被政府和县联社委托，支农目标与自身发展目标之间存在混乱。“双向负责”可能会导致省联社对于不同主体会表现出不同面孔。在2003年深化农信社改革后，基层农信社成为支援农村金融主力军。但农业作为弱质产业，农村金融领域硬骨头多
8、，业务多高风险、低收益，县级联社随着自身实力变强，也逐渐想要离“家”。但省联社不仅得重视政府下达的政策性目标，也得尽可能地发展基层社。因此省联社作为协调国家、省政府和县域法人的中间人，很难忽视在支农目标和自身发展目标上冲突。 众说纷纭 由以上对双重委托关系分析可以得出，省联社的管理模式自身的过渡性明显，那么未来省联社该走向何方？早在2007年，银监会曾提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种模式。目前，由统一法人、组建联合银行和金融持股公司三种形式呼声较高，下文将分别进行分析。 统一法人模式 省联社拥有着对于县级农信社的实际控制权，但一直名不正言不顺，有很强烈的倾
9、向把自己的权力“合理化”，那么一种直接的方式就是统一法人，即对省联社进行股份制改造，省政府成为最大股东对农信社、农商行进行管理。如此一来，省联社资金运作能力增强，风险抵御能力也随之加强，能够吸引更优质的客户资源。这种模式在众多省联社中是呼声较高的，大家都希望扩权、做大做强。 当然缺陷也是很明显的，如果省联社成为区域性商业银行总部，基层农信社刚刚解决历史包袱、和同类商业银行比管理水平和经营能力发展有限，竞争能力较差。并且，采取这种方式农信社有很大风险背离“立足三农”的原则。目前，农信社深化改革“稳定县域法人”的原则已经基本确定，即使省联社有强烈意愿，建立统一大法人基本已经不可能。 联合银行模式
10、联合银行是由辖内各成员社共同出资、具有完善法人治理结构、以经营、管理和服务为主要三大职能的省级合作银行。多位学者结合中国实际，参考联合地方性银行方面做的较为成功的德国合作银行的国际经验，提倡这种平衡各方利益、不偏离支农根本目标的联合银行模式，符合银监会的改革思路。正如中国人民银行长沙中心支行的吴盛光在2011年提出这种模式保持了各级农信社相对独立的同时，也使得不同层次农村合作机构之间在业务上保持战略联盟。 该模式除了以上的优势之外，也存在以下几个问题难以回避。一是这种模式适合于经济较为发达的地区，因为成为县级联社需要有足够的资金实力和管理能力，在一些省份内的贫困地区的县联社难以有足够的资本与发
11、展良好的县联社“平起平坐”；二是作为省级合作银行，采用的是股份合作制，即在合作制的基础上引入股份制。股份制要求资本的连接，而合作制要求劳动的联合，股份合作制虽说是劳资联合，一般会随着股东实力的增强出现资本和劳动的冲突，进而分化为股份制或者合作制。 金融控股公司模式 金融控股公司模式以股权为纽带，允许有实力的农村商业银行入股成为“金融控股集团”股东，金融控股集团再根据农村商业银行股东注资情况，对相关农村商业银行反向全资或控股方式注资。因此，金融控股公司是以股东的身份对农商行进行管理，对于未入股的农信社以原有方式进行管理和服务。 这种模式特点在于没有改变省联社和县联社两级法人的现有模式，维护了县域
12、法人，同时省级层面仍然有协调、整合地方金融资源，防控风险的能力。并且，比起传统的省联社“金控公司”优化了股权，对控股农商银行按照公司法人治理机制运行，职能定位更为清晰顺畅，相应地基层农信社也具有独立法人地位进行自主经营，使得农信社成为具有造血功能的金融机构。秦农银行就是“以金融控股平台方式控制参股的金融机构”，由八家农村信用社出资建成，目前，省联社对其仍有管理权。 通过对比，可以发现不同的模式对应的是不同利益主体的诉求。省联社自身倾向于建立统一法人，相当于把农信社转为商业银行，省联社实力、权力能得到扩张。如此一来虽然能进一步整合区域农信体系，但有很大几率会偏离“服务三农”的路径定位；实力较强的
13、县联社倾向于脱离省联社行政化的管控，主要想通过联合来强化自身股东权力，但又因自身法律地位的限制，不能完全独立出农信体系自成一派，因此金融控股公司模式这种模式对于实力较强的县联社来说是比较推崇的，但真正推行起来，省联社的处境依然尴尬。至于联合银行的模式，则是为了实现县联社、省联社和省政府之间的良性合作，努力实现支援“三农”的目标。达成合作有利于全局的发展，但是在实际改革中各方还是会力求实现个体利益最大化，因此这种模式实现起来也有难度。 对某省的实地调查 为了解省联社在农信社改革过程中的定位、未来发展方向，笔者近期前往某省实地调查，笔者对该省内一个县联社，有关部门负责人、省联社相关负责人就有关省联
14、社改革方向的相关内容进行了访谈。 县联社：小法人需要省联社搭建大平台 笔者调研的县联社实力在省内排名前列，正在准备上市。在调研过程中，重点对于省联社和县联社之间的关系和未来发展方向进行了交流。 该县联社负责人在谈到省联社和自身的关系时说到：“站在我们省的角度，省联社主要是行使管理权，在行业层面进行指导。”在他看来，县联社作为一级法人，法人地位主要体现在一些“审批流程、金融产品可以围绕县域来设计”。虽然省联社在支农、中小微贷款等政策性较强的业务上会下达任务、进行指导，但在县域的小循环内县联社有独立决策权，能够根据县域情况因地制宜地开发一些产品，具体业务并不受很多干预。除此之外，他提到“人事管理比
15、较严格，行领导班子由上面任命，但是支行行长、中层干部可以自己决定。”接着他又打了个比方，“大法人存在还是像让我们戴了一个帽子，有些事情想做不能做，有些事想做做不到。” 由此看来，该省县域法人在其负责的区域内还是保留了一定的自主经营能力，但省联社管理较为强势。该负责人还提到，省联社依靠其整合的资源和实力，搭建了全省农信社通用的信息科技系统，这些产品在县域内很难研发出来。因此，从公司法的角度来看，当前农信社管理体制确实有些问题，非完全公司制导致了农信社无法于市场完全对接，存在滞后性。而省联社从建立至今对于整个行业的规范和发展还是起到了很重要的作用，这一点也是不能否认的。 当问及其对于省联社未来改制方向的看法，该负责人认为不能局限于“省联社和县联社的利益分配问题”，而是要从长远来看、思考如何发展县级联社、提高服务农村金融的能力。在他看来，“三农”是弱势的，能够靠农业来盈利的很少，基本都需要国家支持，依靠政府补贴来经营。农信社定位于“三农”，承担了社会责任，不是完全盈利性质的，“一般银行一单就放三个亿，我们放100个3万的贷款才300万”，成本实在高昂。基于以上的认识，他认为省联社改制是应该通过
