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1、城中村的困境与出路 作者：郑庆昌在城市化全面加速的今天，出现了一个困扰众多城市政府的难题。许多农村，在外生型的城市化进程中迅速完成了非农化转变，但是这种转变并没有使这些村落社区顺利融入城市，而是在众多因素的影响下演变成了城市中难以彻底城市化的区域，即形成了所谓的“城中村”，这些村落在其城市化链条的最后一环上陷入了困境。城中村的困境集中反映了我国农村城市化过程中的各种深层矛盾，深入研究城中村问题，探索城中村转型发展的出路，对研究农村城市化有重要的启示。 一、城中村：一个难以解开的结 城中村是我国体制转轨时期农村城市化进程中出现的一个独特现象，它从出现开始，就主要是以问题的形式而存在。作为“都市里
2、的村庄”，与城市社区和传统农村社区相比，具有以下典型特征。 1社会经济结构二元化 城中村的产业、就业基本非农化，但没有同步带来经济社会二元结构的消解。城中村往往拥有庞大的集体经济，从产权关系、经营管理方式、利益分配等生产关系性质上看，仍然维持农村经济管理体制；与此相对应，在社会管理体制方面，仍延续着传统的农村管理体制，有的城中村虽然已经挂上了社区居委会的牌子，但其经济社会管理体制的实质基本上没有改变。所有这一切与近在咫尺的城市格格不入，形成强烈反差。 2规划滞后，建设混乱 城中村用地功能混乱，居住用地和商业用地相互交织，集体和村民违章建筑林立；市政建设和公共设施缺乏，无法满足人流、物流和消防的
3、基本要求，安全隐患大；村内的电力、电讯、供水、煤气管道布局零乱，排水排污不畅，垃圾成灾。 3人口构成复杂，社会治安、教育问题严重 城中村的外来人口一般数倍于本村人口。这些租住在本地居民廉价出租房的成份复杂的外来人口，在行政管理体制混乱的情况下，给社会治安管理造成极大压力。城中村一般只有一所由原来村办小学转型而来的公立学校，招生数量有限，远远难以容纳外来人口子女就读。 4就业和村民发展问题突出 由于历史原因，村民普遍文化素质不高。一方面由于有高额房租收入，生活富裕，在就业过程中，高不成低不就，游手好闲、无所事事，形成了一个庞大的租金食利阶层；另一方面，与城市居民相比，在城市就业竞争中处于明显弱势
4、，村民的发展面临许多困难。 无论是从美化城市景观、实施旧城改造还是从城市管理角度看，城市管理者都面临着急需改造和如何改造城中村的难题。但是，城中村的改造困难重重，全国至今没有非常成功的案例。 二、城中村：城乡二元体制矛盾的集中表现 城中村的形成是多种因素共同作用的结果。分析城中村的形成原因，要理清两个问题：首先，为什么城中村会成为最快启动城市化的农村？其次，城中村为什么在迅速城市化到一定程度后，会演变成为城市内最难彻底城市化的社区？ 1直接原因：“外生型”城市化的迅速发展 改革开放后，我国城市化开始由非市场化道路渐渐向市场化道路转向，城市化进入了快速发展时期，出现了“补课性”的“跨越式突进”。
5、这种现象在我国一些沿海城市更为明显。在城市化快速推进的过程中，城市空间迅速向周围城郊农村扩张。这些条件启动了城郊农村的“外生型”城市化进程，即由外部经济力量推进村庄自身的城市化。这种“外生型”城市化促使这些村落的社会经济结构朝着今天典型的城中村演变。 首先，外生型城市化改变了这些村落土地的相对区位，提高了集体剩余土地的地价。在快速城市化过程中，城市的基础设施迅速向周边延伸，原来处于城郊的农村陆续被繁华城区包围，周边环境的优化带动了地价飞速飙升。地价的上涨提高了剩余农用地继续保持农用的机会成本，为了实现收益最大化，剩余集体农用地陆续被土地付租能力更高的非农产业占用。这就促使了这些村落在大部分耕地
6、被征用后，集体剩余土地也陆续非农化、进而经济结构也向二三产业转变。 其次，城市外来人口的剧增，促进了城中村廉价出租屋市场的“繁荣”。城市经济的发展为人口城市化提供了拉力，大量异地农民工和欠发达城市的非正式务工人员向这些经济发展较快的城市迁移。由于我国城市长期采取“重生产，轻生活”的建设方针，加上多数城市的政府财力比较有限，老城区内的生活设施难以承载这些突如其来的外来人员。城中村利用良好的地缘优势和几乎不计成本的土地，填补了这一巨大的廉价出租屋市场缺口。在这一过程中，作为理性经济人的村民，为了实现自身利益最大化，尽可能地利用可支配土地的面积和空间，密集搭建违章建筑，形成了今天城中村的外在建筑形态
7、。 2深层原因：城乡二元体制 城中村是我国改革后最先步入城市化轨道的农村村落，然而为什么在其城市化发展到一定程度（经济结构非农化）的时候，却成为我国特有的“都市里的村庄”，这主要是受我国城市化的制度背景城乡二元体制的影响。城乡二元体制是我国在计划经济时期，为了适应推进重工业优先发展战略而实行的一系列城乡隔离政策。历史证明，这是一种没有效率的制度安排。由于我国走的是一条渐进性改革道路，主要是从体制外进行增量改革，这使得旧体制的各种深层矛盾在短期内难以得到根本性解决。这些矛盾在不同程度仍影响着整个社会经济的运行。城中村就是在传统城乡二元体制的束缚下，我国城市化迅速推进过程中出现的特殊现象。 一是城
8、乡二元户籍管理制度。户籍管理制度是我国特有的制度安排。新中国成立后，户籍政策采取农业户口与非农业户口两种制度与管理体制，把城市人口与农村人口截然分开：享受一系列特殊政策和优惠待遇的城镇非农业人口与不能享受这些特殊政策和优惠待遇的农业人口，从事农业或非农业不仅是职业上的差别，而且是两种截然不同的身份差异。以户籍制度为核心的一系列社会政策，完全阻碍了城乡人口的流动。改革开放以后，户籍制度有所松动，但是它的一些规定和内容，对农村人口流动仍然有很大限制作用，农村人口进入城市就业的门槛依然很高。 二元化的户籍管理制度对城中村的形成有重要影响，而且这种影响又是富有戏剧性的。在城中村形成之前，村民因农业户籍
9、而长期被排斥在城市化和工业化进程之外，本可以在城市化过程中陆续融入城市社会生活，却被户籍制度“锁定”在土地上。然而，在市场化改革不断深化的背景下，户籍制度改革的滞后却使得原有的村民由边缘化人群迅速转变为既得利益群体，当这种新的利益分配格局形成以后，单纯对户籍制度的改革已经很难彻底改变城中村的社会经济结构了。 二是城乡二元土地管理制度。我国长期以来推行的城乡二元土地管理制度，即城市土地的国家所有制和农村土地集体所有制。由于工业和城市建设都需要新增建设用地，而法律要求建设用地原则上使用国有土地，城市土地面积有限，存量不多且多数要用于生活和办公。在这种情况下，就需要征用城市周边的农村集体土地。与此同
10、时，我国土地管理法在土地征收制度上的管制是相当宽松的，用地单位需要哪些地块、如何补偿等各项事务基本上都是自行与地块所有的农民集体组织协商确定，签订征地补偿协议，再到政府和土地管理部门办理相关手续即可。宽松的环境，促使用地单位在寻找地块时就有了相当的自由权，甚至有点挑剔，因此，土地征收事实上是一种“吃肉留骨”的状态，被征用的农村集体土地也就从原来的成片成块逐渐被分割成支离破碎。这样一来，一方面由于城市建设缺乏规划引导和控制，另一方面又听任征地单位自由选地，在城市快速发展的同时，也逐渐把周边农民土地包拢进来。这些被包拢的集体土地的所有者除部分已因征收转为城市居民外，剩余的在身份上仍属于农民，他们也
11、仍保留有自己的集体土地，只不过这些土地基本上已不再是农用地，而主要是宅基地、公共设施用地和部分经营性用地。联产承包责任制改革使农民在原则上有了占有、使用、支配土地收益的权力，因而农民可以低价甚至无偿取得土地使用权。由于地价的升值，出租房市场的繁荣，这些农民凭着特有的敏感，尽可能地利用可支配土地的面积和空间，密集搭建违章建筑，从而使村集体土地在政策许可与政策空白之间不断发生形形色色的裂变。 三是城乡二元行政管理制度。城乡二元行政管理制度是我国特有的一种行政管理模式，它是建立在城乡二元的户籍管理制度基础上、与二元经济结构相对应的行政管理办法。其基本特征是城市行政组织负责管理和服务非农业户籍的居民，
12、而农村行政组织则负责管理和服务农业户籍的村民。改革开放前，我国实行的是城乡分割的二元社会管理模式，且这种模式的基本格局一直沿袭至今。 城中村仍然保留着农村行政建制，由村委会从行政上进行管理。这一行政组织在城中村村民与上级城市政府进行博弈的过程中处于一种极其微妙的地位。由于我国的农村社区具有特殊的血缘、地缘纽带，农村行政管理体制成为这些村庄在城市化过程中实现自身利益最大化的“体制外壳”。作为政权组织在农村基层的延伸机构，村委会在执行上级命令时，常会以保护村落局部利益为取向而使政策“走样”。城中村集体资产处置的困难和城中村彻底城市化的难度与这一状况有很大的相关性。 四是城乡二元社会保障制度。改革前
13、，我国的社会保障主要是对非农业人口实行全面保障，对于广大乡村人口享受的保障范围则极其狭小。市场化改革后，我国在城市逐渐建立了以养老保险、医疗保险、劳动保护、失业保险、残疾保障、社会福利保障为主体的社会保障体系，而广大农民仍然依赖于传统的家庭保障形式和土地保障形式。这种二元社会保障制度，严重限制了我国城市化进程。城中村形成之前，村民长期一直都是以农业为生，土地是村民的最基本生存保障资料。在农用地和产业结构陆续非农化的过程中，城中村村民却没有相应地完成城市化，很大原因就在于他们被排斥在社会保障体系之外，进入城市的风险过大，预期成本过高。 五是城乡二元的公共投资体制。长期以来，我国在公共投资体制安排
14、上，具有明显的“城市偏向”。改革前，为了保证重工业优先发展，城市中的公共设施、基础设施、生产设施、生活设施等一切都完全由国家承担建设；农村则基本上是由农民自筹解决，农村生产与生活急缺的中小型基础设施投资，实际上主要依靠农民自己集资投劳举办。改革以后，这种城市偏向未能得到根本扭转，虽然国家对农村的投资有所增加，但是城乡二元的公共投资体制并未根本改变。城中村原先地处农村，城市政府没有把这些村落纳入城市统一规划和建设之中，对这些村落内部投资甚少。这种二元化的公共投资体制，是城中村在周围地区早已城市化的情况下仍然“顽强”保留着农村形态重要原因。 六是城乡二元教育体制。在我国的城市中，教育设施和教育工作
15、很大部分由政府的财政负担，城市的中小学教育经费完全由财政拨款。长期以来，广大农村地区的教育设施和教育活动，绝大多数只能由农村自我承担，虽然在农村也普及九年制义务教育，但是农民并未从中得到很多实惠，农村的中小学教育经费需要由乡村、农民自筹。这种教育的严重不平等现象造成了我国农村中仍然存在大量文盲，阻碍了农村人口的素质提高，形成了城乡人口之间发展机会的不均等。城中村在雄厚的集体资产形成之前对村内教育无力进行较大的投资，村内的基础教育设施落后，村民受教育程度低、质量差，其结果是造成了几代村民的文化水平低、适应城市非农行业的能力弱，难以进入城市劳动力市场。教育的落后，也制约着这些村落的彻底城市化。 外
16、部经济力量的增强启动了城中村的外生型城市化进程。在这一过程中，受城乡二元体制的影响，城中村并没有顺利到达城市化的彼岸。城中村的生成带有明显的路径依赖特征：城市政府在城市扩张的开始，更注重于城市经济体制的改革，促进城市经济高速增长，为城市向外扩张提供了动力。在这一扩张的过程中，政府试图通过外部经济力量来彻底完成周边城郊农村的城市化问题，然而却忽视了对农村内部社会经济体制进行相应的革新。在内（旧体制）外（城市经济力量）因素的影响下，形成了一个新的既得利益的压力集团（城中村村民），当政府发现结果（城中村的形成）偏离了原先目标（村落的彻底城市化）而准备再进行农村体制改革时，即使下一步改革有利于整体效率的改进，也会受到压力集团的阻挠。这就决定了城中村一旦形成，对其进行转制、重新划分利益分配格局的社会成本和经济成本将是相当高昂的。这表明了城中村问题的实质属于
