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1、再论清季粤提法使司改制 摘要：晚清时期广东提法司改革从属清季外官制改革的体系，其重点是监狱改革和审判检察厅设置。这一时期的改革相关史实，成效与局限均是研究晚清变法的重要内容 。 关键词：清末；广东；按察使司；提法使司 清季提法使司改制从作为个别官员的理论设想进入清廷新政官制改革的范畴，再到业已成熟的制度构造并最终付之于实践，经过了相当复杂的过程。 一、外官制改革的推动 清廷希冀新政以自救，施行宪政是为新政之核心，而在规制未备，民智未开的情况下，廓清积弊、明定责成、着手官制改革实为首要。同时并举的有“广兴教育、清理财政、整顿武备，普设巡警，使绅民明悉国政”。这一切的兴办，又将绕不开对按察使司的改
2、革。晚清按察使司所司职掌已经超出清初沿袭明制所定的刑民司法，包括：“办理一省刑民案件，每年秋审充主稿官，负责社会治安；监察、考核官吏，负责整饬民风；每三年举行乡试，充当监试官；兼管阖省驿传事务”，另外晚清按察使司还身兼多项额外差委：“册封越南新君的使者”、“军事活动的参与者”、“铜务管理的辅助者”、“江河抢险的参与者”、“审办教案的法官”清朝直省政权行政与司法不分、作为地位比总督、巡抚低，品级比布政使低的按察使，却在参与直省事务时几乎无所不管。要想在全国通行新政，使全国范围的教育、治安、财政、武备全面改革，必须对按察使司角色、职掌、差委进行拆卸分离、重组整合。 晚清外官制改革所设置的提学使司、
3、巡警道、劝业道、交涉使司，乃至布政使司和督抚衙门的幕职与会议厅的改革调整，无不抽离了依附在按察使司职官上的相应职能。只有合理地将按察使司所职掌和兼管的各项差委委与其他司道，才能将按察使司改制成专管一省司法之行政的提法使司，继而实现司法与行政分立，最终完成立宪改革。 提学使司在各省官制通则出台前一年已经开办。提学使司改革不可谓不高效：光绪三十二年四月初二日（1906年4月25日）清廷刚颁上谕准各省改设提学使司。当月学部便奏请简放直省提学使并陈未尽事宜一折并拟定各省学务详细官制、办事权限章程以及提学使办事权限章程。该年，清朝二十二行省提学使均已上任。 各省提学使司开办后，该省学务工作均由提学使司统
4、辖管理，连法政学堂也归提学使办理。至此，按察使司完全脱离教育事务。 至于布政司和盐运司，在清季改革中也略有调整，使得各司事权专一。上诉省级的各司道改革，甚至包括提法使司改制，均有一个共同点：后来的改革都仿照提学使司实行署内分科治事。对于清季分科治事科层改革，关晓红的从幕府到职官，清季外官制改革中的幕职分科治事有很精辟的研究。 施行提法使司改革，清廷基于以下几点考虑：1、以提法使司改制为核心官制改革，“尤为预备立宪之基”；2、提法使司改革实为“宪政萌芽”；3、“法部、大理院，既经分设”，提法使司改革可使“内外均归一律”；4、要实现地方自治，必须进行提法使司改革；5、司法与行政分离，可使州县各官“
5、尽有余力，以治地方”；6、提法使司改制，可使清廷“收回治外法权”。 二、改革的成效 清朝尚未完成五年预备立宪，就已覆灭。晚清广东提法使司改革也因此而中断。从广东第一任提法使开始算起，改革已经进行了一年多。设立提法使司、署内分科治事、筹办各级审判、检察厅，改良监狱等措施，都已经在广东大范围地区开展了，虽然没有达到清朝的预期。但直到改革的中断，晚清广东司法行政领域还是出现了新的面貌。 广东提法使司职责主要有二，新职和旧制。新职主要包括：筹备各级审判事宜、改良监狱、本司署内行政事务、对各级审判厅、检察厅各员的考核。旧制是管理发审局。 （一）、备各级审判厅事宜 据法部规定，各省商埠及府、州、县、乡、镇
6、应设的各级审判厅的区域划分由各省提法使根据奏定司法区域划分暂行章程进行划分，并列表呈请督抚核明，再咨法部核实，方能办理。广东提法使俞钟颖根据该章程第二条第二项“各省以各该省辖境，其有总督巡抚及边疆大员住所并距离省会辽远之繁盛商埠得社高等审判厅分厅”，认为广东没有离省城很远的商埠，因此广东省内不设高等审判检察分厅；根据该章程第三条“地方审判厅：京师及直省府直隶州各设一所，但府州词讼简少者得不设地方审判厅。于该府直辖地面或首县及该州初级审判厅内由邻近府州地方审判厅分设地方审判分厅、直隶厅。有属县者与直隶州同”，又广东各属的词讼一向以繁多著称，因此在广东省各府直隶州地方都只设一所地方审判厅；根据第五
7、条“直省各厅州县应设地方审判分厅，其词讼简少者得合邻近州县公社一份听。其距府州最近者即由该府州地方审判厅或分厅管辖之，不必另设。”B11，考虑到广东各地频繁发生命盗械斗案件，各地方审判厅自顾不暇，因此，每厅州县各设地方审判厅分厅一所；据第七条“初级审判厅直省厅州县各设一所以上”、第八条“直省得酌择著名繁盛乡镇设初级审判厅若干所”，因此广东省府州县同城设置，番禺、南海两县司法区域划分照旧行政划分而定，便于管辖。并且每厅州各设一所初级审判厅。 共计1所高等审判、16所地方审判厅、18所初级审判厅、地方分厅和初级厅合者75所B12 筹备各级审判厅的另一项举措是设立临时法官养成所。法部在宣统三年三月初
8、七日（1911年4月5日）酌拟临时法官养成所暨附设监狱专修科各项章程一折附件三中指出“查宣统四年各省府州厅县各级厅即应同时成立，需用推检计达万人，此后乡镇设厅需员尤多，若不早为筹备深恐贻误于临时”B13章程规定，临时法官养成所“由法部会同各省督抚督饬提法使筹设”，所内监督一员，由提法使担任。对于这项全国通用的设置，广东提法使俞钟颖直陈“不必办不能办且不办犹愈办者”以请免办临时法官养成所暨附设监狱专修科：第一点，预计至宣统四年二月，广东法政、法律等学堂毕业生将不下六七百人，足以敷用；第二，广东省财政支绌；第三、无可借之学堂、复可腾空之公所以办学。B14因此，直至民国成立前，广东是没有临时法官养成
9、所的。 直到宣统三年五月十六日（1911年6月12日），按照新的审判规定，未经初审的案件不能提审，仍未设立审判厅的地方的案件只能仍归地方行政衙门审判，不服者方能前往至高等检察厅呈诉。B15按察使司改为提法使司，首以司法与司法行政分离为目的。现在施行到位的既不是传统的司法行政合一的审判制度，又非司法行政分离独立的提法使司制度。另外，法部和外务部协定，民教诉讼案件一部分归行政衙门审判，一部分归司法部门审判。B16 再者，广东提法使司改革所设立的各级审判厅，所职掌的司法审判权的独立性没有得到保证。汪祖泽、莫擎天在辛亥前后的广东司法里说道“宣统三年春间，粤省已正式成立法院，但清政府对于革命案件，仍交由
10、营务处用军法审判，法院不得国文。”B17一部分的司法审判权落在了营务处。 广东提法使司改革本来是希望的卓有成效的改革，然而就此境况而言，已失其效用。 （二）、改良监狱 晚清广东提法使司改革前，监狱改良措施早在光绪三十二年（1906年）广东阳江直隶厅开办罪犯习艺所起就已经开始了。在改革前，监狱押送犯人等事宜，归属按察使司管理。晚清提法使司改制后，提法使司署内典狱科只是负责监狱的改良事宜以及其行政事务。晚清广东提法使司改革之后的一年时间里，对于广东的监狱改革成效，报刊舆论可见一斑。 两广总督张鸣岐对监狱改良尤为重视。在监狱改良之时，遇到了一个案件，让张鸣岐尤为感慨。监狱官员在处理一犯人在监狱滋生闹
11、事态度过于恶劣，非但动用刑罚，还对犯人的父母不恭。总督张鸣岐不仅责怪监狱官员没有虚心学习改良监狱的章程与法令，而且感慨说监狱状况实为一省人伦风化的重要体现，改良监狱实为必要。B18 然而监狱改革实耗经费过多，成效较小。本已颁行的监狱改良章程，并没能有效地付诸实践。岭东日报在宣统元年三月十五日论说的改良监狱刍言中对比了过去的监狱和设想的改良后的监狱。报称，过去的监狱纯粹是消灭罪人的器具，改良后的监狱应该作为感化罪人从善的教育场所。但是时下的监狱“所谓改良者，又徒敷衍了事，旧时腐败情状，触目皆是。”B19因此，论说指出，改良监狱应该从精神着手。 而盖往昔之惩。本署部堂雅不欲责备以求全，而人伦风化所
12、关，好彰瘅 对于监狱改良，法部也只是三申五令要各省停止刑讯，且销毁几乎所有的刑具，并没有做到“改良应该从精神着手”。即使这样，广东省还是没有做到。“实行停止刑讯果能办到否法部奉实行停止刑讯之谕议定，凡犯死罪者若据确而供狡则用板责以济审讯之穷，且他中刑具一律销毁，如问官故违谕旨则提法使详部严参，如提法使隐庇则督抚咨部严参，如督抚不问，则由部查明严参。”虽然监狱改良中存在“监狱习艺所”的设置，然而，基本等于徒具空文。实际操作没能达到理想效果。 广东监狱改良早在提法使司改革已经开始，然而，直至民国建立前夕，晚清广东监狱状况仍不尽人意。汪祖泽、莫擎天在辛亥前后的广东司法提及“辛亥革命前，广东各州县对于
13、被押人犯，不论已定罪或未定罪者，都押在一起。故在押日久的犯人就欺凌新羁押的犯人（坐狱较久的犯人自称为龙头），而各州县监狱的丁役，又例不给予工资，或由其他差役兼任，他们势难枵腹从公，唯有向犯人身上打主意，除了克扣囚粮外，更尽敲诈勒索之能事，举凡犯人亲属探望时所带送的财物食品，都要向其孝敬，先享狱丁，然后龙头，轮至犯人手上时，若非空无所有，便是所余无几”B20 三、余论 宪政编查馆和法部仓促间颁行的提法使司改革成文法规本就有限，因广东省财政支绌、人才缺乏的等因素的限制，其改革的操作性颇为微弱。再者，广东提法使司改制需要在不违背中央法令的情况下根据本地之实际情形，酌量变通，以资遵循，实为难事。 广东
14、政坛官员频繁更调，特别是直接参与并对改革影响较大的督抚和按察使（提法使）频繁第调动，对提法使司改革的连贯性造成一定的影响，使改革成效大打折扣。 除了上述原因外，晚清广东提法使司改革的直接参与者的改革态度、改革过急过快也是导致晚清广东提法使司改革相对迟缓、成效不彰的原因。B21（作者单位：厦门大学人文学院） 注解： 东三省总督徐世昌等奏酌提法使等官制职掌员缺，政治官报补第8号，光绪三十三年九月初八日。 参见孙洪军：清代按察使历史角色及其嬗变研究，2009年苏州大学博士论文，第152页。 中国历史博物馆编：郑孝胥日记（劳祖德整理），北京：中华书局1993年版，第1055页。 孙洪军：清代按察使历史
15、角色及其嬗变研究，2009年苏州大学博士论文，第37页。 同上，第4670页。 同上。 关晓红：从幕府到职官：清季外官制改革中的幕职分科治事，历史研究，2006年第5期。 总司核定官制大臣奕等奏续订各直省官制情形折附清单，故宫博物院明清档案部编：清末筹备立宪档案史料，中华书局1979年版，第503页。 奏定司法区域分划暂行章程，刘锦藻：清续文献统考，民国景十通本，卷125，职官考11，第2390页。 同上。 B11 同上。 B12督院张据东提法司呈分划广东各级审判厅管辖区域缘由咨部查照文附件一，两广官报，第四期，法务，清末官报汇编，第21281页。 B13督院张准法部咨本部具奏酌拟临时法官养成所暨附设监狱专修科各项章程一折奉旨依议缘由行东提法司钦遵文，两广官报，第一期，法务，清末官报汇编，第21124页。 B14督院张批东提法司详请免办临时法官养成所暨附设监狱专修科缘由文附件一，两广官报，第一期，法务，清末官报汇编，第21126页。 B15督院张准法部咨府直
