《论法国行政法治的规律》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论法国行政法治的规律（18页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、论法国行政法治的规律 一、集权到均衡:主权理论的式微 (一)集权制与分权制的并行 法国国家权力垄断地位的突破在行政体制上表现为由单一的中央集权制发展为三种行政组织类型的并存:中央集权制、权力下放制和分权制。中央集权制强调国家为了共同利益的需要，必须享有一切实体权力。在中央和地方的关系上，全国划分为若干个行政区域，作为国家行政的执行单位，行政区域不存在独立的法律人格。在国家行政机关之间的关系上，行政事务的决定权集中于行政首脑，下级行政机关是上级行政命令的传达者和执行者，全部国家行政机关形成形式僵硬的“传送带”模式和等级森严的结构体系。中央集权制使得全部行政事务集中于中央国家机关，导致机构臃肿、效
2、率低下，权力下放制在很大程度上缓解了这一问题:上级行政机关将一些行政事务直接转移给下级行政机关，并由下级行政机关做出决定，下级行政机关只是行使上级行政机关所赋予的权力，并不单独成为一个行政主体。例如省长集中管理中央国家机关在省内的各项行政事务。4分权制在法国表现为地方分权和公务分权两种权力结构形式。在地方分权中，地方团体获得国家转移过来的权力，并根据地方权力机关的意志独立行使这种权力，具有行政主体资格。在公务分权中，分离于国家和地方团体的公务由一个独立的实体执行，以自己的名义享有权利和承担义务，成为独立的公务法人。中央国家机关对地方团体和公务法人只有监督权力，而没有指挥命令权力。分权制创造了行
3、政上的两种自治组织。可见，法国行政组织权力的均衡化是由纵向的事务分权(权力下放制)和横向的职能分权(分权制)的二元组合而实现的，中央垄断一切行政组织权力的传统被打破。 (二)行政审判权的委任与独立 不同于普通法系国家的法律体系和法院结构，法国具有区分公法、私法的法律传统和独立于普通法院的行政法院系统。法国行政法院制度的建立经历了由保留到委任再到独立的曲折历程，在根本上体现了国家主权原则的衰退以及司法相对于行政的独立。 1虚无的行政审判权行政官法官。由于代表封建势力的普通法院对资产阶级国家行政的阻扰，法国大革命时期取消了普通法院对行政争议的管辖权，所有行政案件由被诉行政机关的上级机关受理，行政机
4、关本身是案件的裁决者，行政官员是行政案件的法官，即所谓“行政官法官”。因此从严格意义上讲，这一时期的公民只拥有行政救济，而非诉讼救济。 2保留的行政审判权国家参事院。拿破仑执政后于1799年成立了国家参事院，它除了作为一种咨询机关而向国家元首提出建议外，也被赋予了“解决在行政过程中出现的难题”的权力，后面这种职能逐步发展为国家参事院的司法职能处理行政争议。5但是国家参事院本身对行政案件没有裁决权力，它只能以国家元首的名义做出。因此“这个权力由国家元首保留，国家参事院所行使的是国家元首保留的审判权(lajusticeretenue)”。 3委任的行政审判权最高行政法院。1872年5月25日法国法
5、律授权国家参事院可以直接裁决行政案件并作出决定，而不用再“假装”以国家元首的名义做出裁决。国家参事院成为法律上的最高行政法院，行使国家委托的行政审判权，虽然这种权力仍然必须以法国人民的名义做出。这实质上代表了法国从“司法克制”理论向“司法代表”理论的转型。7 4独立的行政审判权卡多案件判决。国家参事院作为法律上的最高行政机关并没有完全取消行政官法官制度，因为事实上的“部长审判制”仍然存在，即除非有法律的例外规定，一切行政案件必须先向部长申诉，不服部长的裁决才能向国家参事院上诉。部长裁决是行政审判的前置程序。这种程序的弊端在于:“所有可能危及高级官员或政府政策的诉愿都被拒绝，不可能提交至参事院”
6、。8在1889年的著名的“卡多(Cadot)”案中，国家参事院废止了部长裁决的前置程序，当事人可以直接向行政法院起诉。司法与行政的分立意味着行政审判权最终取得了完全独立于行政的实际地位。 (三)国家赔偿主权豁免理论的摈弃 公民因行政行为所遭受的损害有直接向国家而非政府官员求得赔偿的权利是现代行政救济的基本理念，然而法国在1873年“布朗柯(Blanco)”案件判决以前，奉行的是国家赔偿责任豁免原则。公民因行政行为致害不能直接追问国家的责任，而应向其他负有责任的政府官员(公务员)追偿。这一基本原则确立于1789年的人权宣言中:“社会有权要求每一位公务员承担公共行政管理的责任。”国家赔偿责任否定原
7、则根源于法国传统公法中的主权豁免理论。该理论认为，法律是由主权国家制定的，制定法本身就是主权的表达，因此主权国家不可能制定限制自身、要求自身承当赔偿责任的法律。国家权力由代表国家意志的各个政府部门来执行，“如果这些国家权力机构按照法律来办事，那就不存在任何责任问题。如果它们不遵守法律，那也不关国家的事情，因为国家的意志是希望法律得到执行。”9这一理论表面意义上似乎是符合法律逻辑的，但是它过分关注国家和主权者的意志，而忽视了公民个人的利益，与现代法治国家的公平负担理念是背道而驰的。19世纪下半叶以来，随着国家行政职能的扩张，行政致害领域的扩大以及民主公共意识的增强，国家赔偿豁免原则所固有的弊端和
8、局限性日益暴露，致使国家与公民之间的矛盾渐趋激化。问题的转折出现于1873年“布朗柯(Blan-co)”案件，最高上诉法院最终采纳政府委员的建议而做出了法国近代行政法历史上最具影响力的判决，确立了三项行政法基本原则，其中首要原则就是承认政府对雇员过失负有责任，否定了传统盛行的国家豁免原则。10这意味着国家赔偿主权豁免理论的彻底摈弃。 二、统治到服务:行政疆域的拓展 主权理论的破产意味着法国传统公法基础的动摇，这一深刻变化直接影响到法国行政法理论基础的转型，即由传统的“公共权力论”向现代“公共服务论”的渗透和延伸，公法关系和公法结构以“服务行政”理念而展开，同时这一过程伴随着行政职能扩张的强力注
9、解。自19世纪末20世纪初以来，法国科学技术和社会经济的快速发展带来了行政活动领域的迅猛增长，经济和社会问题也随之膨胀。这在客观上要求国家行政权的广泛和深度干预，处理大量日常行政事务，行政职能和政府权力的扩张成为不可避免的现象。经济行政、社会行政、私行政成为这一时期的新兴名词，行政疆域相比以往任何时期都得到了前所未有的拓展。 (一)行政与公务观念的重塑 法国传统上以形式意义的行政作为区分一项活动是否属于行政法调整对象的标准。形式意义的行政严格按照国家机关的种类来区分不同的国家职能，因此又被称为机关意义的行政。因国家权力分属于立法机关、行政机关和司法机关，因此不论活动本身性质如何，一律根据做出该
10、活动的国家机关的性质而区分为立法行为、行政行为和司法行为。11只有行政行为属于行政法调整对象，其他机关所做出的行为无论性质如何，都不能纳入行政法的调整领域。这在很大程度上钳制了行政法发生作用的范围，并且这种局限作用随着现代行政的发展而愈加明显。实质意义的行政建立在现代行政职能扩张的基础之上，它主张不论某种行为做出机关的性质如何，只要其本身符合行政行为的性质，那么就属于行政法的调整对象。例如议会办公厅的行政管理活动，在形式上属于立法机关的活动，但是实质上符合行政行为的特征，属于行政法院管辖。实质意义的行政扩张了形式意义行政的范围，是对形式意义行政的有益补充，它反映了现代行政疆域拓展的基本趋势。与
11、行政扩张理念相适应，法国对于现代公务内涵的认识也发生了重要转变。法国传统上对公务的内涵也存在形式意义和实质意义的两种理解，这一点与前述行政概念的区分基本相似。由于现代行政的发展，原来由行政主体所进行的公务活动越来越多委托给私人进行，从而产生了形式意义的行政与实质意义的行政的分裂趋势，而法国行政法上的公务在当代更多地是指向实质意义的公务。与此同时，判断公务的标准也经历了从主观公务说到客观公务说再到潜在的公务说的发展过程。可见，法国公务观念的转变与现代行政疆域拓展的基本趋势是内在一致的。假定的公务说将更多的公务活动纳入到行政法的调整范围，使得行政法对于当代政府的规制作用和个人的导向作用更为突出。
12、(二)行政类型与组织方式的多样化 行政与公务观念的重塑与行政类型、组织方式的多样化构成了法国当代行政的“一体两面”:实质意义的行政观和假定的公务说拓展了行政行为和行政组织的类型，而行政类型、组织方式多样化的实践也直接带动了行政与公务观念的转型，两者形成一种二元互补、交替演进的发展路径。由于现代行政目标从单纯的管制转变为提供公共服务，那么同时融合了行政目标和社会创新方式的行政手段将更有利于现代行政目标的实现，建立在公平、公开、合意基础之上的非强制性行政方式得以推广。例如行政契约、公务特许、公共租赁、社会行政、援助私人公益事业等。这种公共服务行政的鲜明特色在于:抛弃了传统行政的“命令服从”权力模式
13、，关注现代行政行为的“软化”趋势，将协商精神定义为现代行政的基本特征之一。公民社会参与到行政权的行使过程中，从而平衡了公民权利和行政权力，增强了政府的民意基础。正如哈耶克指出的那样:“众多人士经由独立的和竞争的努力，能促使那些我们见到更会需要的东西出现。”12与行政行为类型多样化一致的是行政管理方式和行政组织类型的创新。相比于传统上单一的行政机关直接管理公务方式，发展为公务法人、公有商业公司、同行工会等多元主体的协同管理模式。行政主体的公务管理权力被更多地赋予私人、社会团体行使，公共行政占据现代行政的主流地位。这意味着法国在根本上完成了从“国家行政”到“公共行政”的转型。行政管理模式的变革与创
14、新也带来了行政疆域的迅速拓展，“公共行政”、“服务行政”成为法国当代行政的代名词。 三、单一到多元:行政监督的强化 法国行政法治变迁的另一个重要表现在于行政监督方式由单一走向多元，权力制约的广度和深度与各权力主体所拥有的权力成正相关，从而形成权力监督体制与权力行使格局的均衡态势。 (一)权力矫正:救济方式的多元组合 “无救济则无权利”，对公民因行政所遭受的损害进行救济，实质上也是对违法和不当行政的一种矫正，构成行政监督的主要方式。在法国行政法上，权利救济的途径由单一的行政救济发展为议会救济、行政救济、调解专员和诉讼救济多元并存的格局，各救济方式之间协调、互补，形成了一套健全有效的权利救济体系。
15、1议会救济。依据三权分立和权力制衡原则，作为立法机关的议会并不能直接干预政府权力的行使，但是基于议会的民意代表性，立法机关可以在一定程度和一定领域内对行政机关进行监督，而相对人可以利用这种监督作为损害的救济手段。目前法国议会主要通过财政监督、不信任案、询问和组织调查委员会四种形式对行政活动进行监督。前两种监督形式带有浓厚的政治色彩，不能作为相对人的常态救济手段;后两种方式的作用在于使议会了解行政活动的有关情况以及提醒、督促行政机关，程序本身并不带有任何强制或制裁措施，更多地是依靠舆论监督的影响来引导行政机关为相对人提供补救。132行政救济。行政救济作为法国最为传统的权利救济方式在很大程度上是“
16、部长审判制”的遗留物，即使现在法国的行政诉讼也规定了不少行政救济的前置程序，例如行政损害赔偿诉讼必须以行政机关的赔偿决定作为受理案件的前提条件(公共工程合同赔偿除外)。这种途径的优点在于程序简便快捷，便于相对人迅速获得救济，同时“它至少保证为双方保留了一个在诉诸诉讼之前友好解决他们分歧的机会”，14为行政机关提供了一个自我纠错的机会;弊端在于案件的裁判者是行政机关本身，难以保证独立、公正。3调解专员。法国的调解专员制度是借鉴了瑞典议会监察专员和英国议会行政监察专员的成果，它接受公民和法人对于行政机关违法和不良行政行为提起的申诉，在独立调查的基础上，通过调停、提出建议、提出报告等非强制方式来督促行政机关履行相应义务，为相对人提供救济。法国行政
