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1、论国家赔偿责任的形式主体和实质主体 【摘要】在中华人民共和国国家赔偿法及其相关司法解释中规定的国家赔偿的主体中，主要包括“赔偿请求人”、“赔偿义务机关”、“共同赔偿义务机关”、“赔偿委员会”、“赔偿委员会办公室”等。近些年，许多国内学者热衷于研究赔偿请求人、共同赔偿义务机关等方面的问题，并获得了不错的学术成果。本文另辟蹊径，想从国家赔偿责任承担主体方面寻找一些有用的研究成果，对于国家赔偿责任主体，笔者分成形式主体和实质主体来进行进一步的研究。 【关键词】国家赔偿；形式主体；责任主体；司法实践 中华人民共和国国家赔偿法自1995年1月1日正式实施以来，确实给不少公民向国家提出维权请求提供了法律保
2、障，让更多受害人的权益得到了维护。但是我们同时也发现在司法实践中，国家赔偿法中所规定的国家应尽的赔偿责任并没有得到很好地贯彻和实施，甚至被某些国家机关“视而不见”，导致了很多受害人的合法权益受到二次侵犯，严重损害了法律和国家的尊严。笔者认为在实践过程中国家赔偿责任的形式主体与实质主体并未被清晰地认识，甚至很多情况下被混淆被误解，从而导致了国家赔偿领域的众多实践问题。 一、国家赔偿责任形式主体与实质主体之含义 在国家行使权力的活动中难免会出现错误或过失，而这些行为往往带来某些侵权致害的后果。由谁来承担行为后果的责任即赔偿责任主体是谁，这表面看来是很容易回答的问题，很多人都会认为赔偿责任的主体就是
3、国家。但其实不然，国家赔偿责任的主体不能仅仅简单理解为国家。 在我国，国家如果行使权力中发生了致害行为，对其进行赔偿的主体确实是国家，而真正实施这些具体致害行为的国家机关及其工作人员不可以成为赔偿主体，只能在一定条件下成为被追偿主体。如果对于国家赔偿责任主体的本质进行研究时，我们可以发现，这一主体内容可以进一步划分为形式主体和实质主体。 一方面，中华人民共和国宪法第41条第3款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”中华人民共和国国家赔偿法第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，受害
4、人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这两条法律规定即表明国家是赔偿责任主体，但是，国家是一个抽象化的政治实体，它的全部活动都要由各级国家机关及其工作人员来实现，因此，我们认为国家这个责任主体是国家赔偿责任的实质主体。另一方面，中华人民共和国国家赔偿法第9条规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。”第37条规定：“赔偿费用列入各级财政预算。”这就表明了在国家赔偿的实际运行活动中，国家不可能实际出面承担责任，而是靠国家机关代为履行和承担责任。因而国家机关是国家赔偿责任的形式主体。 二、划分形式主体与实质主体的原因 从上面介绍的宪法及国家赔偿法的条文中我们可以看出，国家作为赔偿责任的唯一
5、主体，对国家机关及其工作人员的违法致害行为不可推卸地要承担相应的赔偿，但是如果在实践过程中，不严格区分谁是形式主体，谁是实质主体就很难使宪法和国家赔偿法的规定得以很好地贯彻和实施。首先，从我国国家赔偿法本身来看，它规定了国家作为承担赔偿责任这一事实情况，在进行责任追究时，公民获得赔偿的来源为国家，赔偿的经费是由国库经费来负担，列入各级行政预算。由此，我们可以看出国家是作为承担赔偿责任的实质主体，避免将国家和国家机关二者关系混淆，更好地帮助被侵害者行使自己的诉权。其次，虽然国家是承担赔偿责任的唯一主体，但是，在具体的诉讼实践活动中，赔偿请求人不可能将国家当作被告来请求赔偿，只能向赔偿义务机关提出
6、。所以国家机关必须看成是形式上的主体来对赔偿请求权人进行相应的国家赔偿。这样做体现了既体现了国家的尊严，又给赔偿请求人获赔提供了有效可行的途径。因此，在司法实践活动中，我们必须严格区分国家赔偿责任的形式主体和实质主体，这样才能保证国家赔偿法得以顺利实施。 三、现行司法实践中存在的问题 （一）国家赔偿变成各级财政赔偿 国家赔偿法规定：“赔偿费用列入各级财政预算。”另外，1995年由国务院颁布实施的国家赔偿费用管理办法规定：“国家赔偿费用，列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。”在这两条的规定下，原本应该由国家国库承担的赔偿费用分成若干份加附于各级财政负担上。首先，我们可以肯定的就
7、是国家实施这样的政策在一定程度上简化了赔偿手续，提高了司法的效率。但是，其弊端在实践中也是显而易见的。各级财政只可以在本级有限的财政经费的范围内承担相应的责任。这样也就是说，如果各级财政经费不充足，就不能够真正地实现全部的赔偿，特别是对于一些基层政府以及贫困偏远地区的政府来说，很难实现全额赔偿以履行所应承担的责任，这样就造成了被侵权人难以真正得到国家赔偿。出现这一情况，很大程度上是由于国家在立法上出现了一定的混乱，可以说是混淆了形式主体和实质主体的结果。在我国的行政体制中，我们已把国库分为各个分国库，可是各个分国库也就是各级财政经费的能力是相对有限的，所以在进行赔偿时，也只能是各个分国库在其能
8、力范围之内进行一定量的赔付。此时的形式主体即国家机关既成了被告又成了在自己能力范围内的实际赔付者。这是就有种将形式主体变相为“实质主体”的意味。 （二）各级财政赔偿又进而一定程度上变成机关赔偿 按照国家赔偿费用管理办法的规定，国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。这一制度一实行原本是想将形式主体和实质主体区分出来，不想将国家机关在既变成被告的同时又必须自己承担由此带来的实际赔付义务。但是很多时候，我们可以看到有赔偿责任机关的赔付却没有同级财政机关的实际拨付。这种现象的产生有多种原因，一方面，赔偿责任机关可能因为本来就已经对赔偿请求权人造成了损害，自己部门的“颜面”有点挂不住，所以就羞于向财政机关索要拨付款；另一方面，由于我国行政体制十分冗杂，赔偿责任机关经常在索要拨付款时被各种理由推脱，行政效率低下，或者即使要到也只有一部分，不能真正弥补本部门因赔偿所造成的经费减少。因此，在实践活动中往往会出现这样的情况：赔偿责任机关在履行赔偿义务时只能挪用其他的费用，“拆东墙补西墙”，造成各级国家机关本身内部财务管理的混乱不清。另外，因为赔付受害人损失很多时候会损害各机关自己的切身利益，占用了其自由资金，所以往往会出现赔付机关以各种理由拖延赔付甚至以暴力威胁等手段强行不予赔付。第 5 页 共 5 页
