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1、 “新一线城市”中PPP养老产业发展的现状、问题及思路 一 引言伴随着供给侧改革、新型城镇化建设和人口老龄化日趋严重的三层叠加效应，中国养老产业前景广阔，将是国家政策的重要着力点。2017年，一方面，中央经济工作会议明确提出要坚持供给侧改革，借助PPP等规范化的投融资模式，继续实施积极的财政政策；另一方面，在我国老龄化问题日趋严重，新型城镇化建设进程日益深化的当下，兼具“稳增长”和“促民生”效应的养老产业依旧具有广阔的市场前景，将是国家政策的重要着力点。在这一背景下，探讨如何在打造“新一线城市”的同时运用政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称“PPP”）
2、模式来支持中国养老产业发展意义重大。二 PPP支持我国养老产业发展的背景养老产业一般具有投入较大、回报周期长、利润率较低、公益性强等特点，我国传统的以“公办”为主、“民营”为辅的养老供给模式给政府造成了较重的财政负担，且并未真正形成带动社会资本积极参与养老产业建设发展的良性格局。自2014年新预算法和国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）文件公布以来，PPP作为我国地方政府通过商业化运作的方式支持公共事业发展的唯一合规途径，被认为即将成为支持中国养老产业快速发展的“第三条腿”，借助PPP模式支持养老产业发展可以有效化解我国财政支出缩紧与在养老产业领域存在的巨大投资需求两者
3、之间的日益激化的矛盾。按照国办发201542号文件的定义，PPP是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP注重制度与顶层设计；强调营造政企平等的商业氛围和伙伴关系；要求政府和社会资本双方风险共担、利益共享；关注项目的全生命周期管理，尤其是项目的运营和维护以及合同的合理设计；具有加快政府职能转变，提升公共财政在支持基础设施和公共服务建设方面的供给质量和效率，盘活社会存量资本，实现社会资本方在投资
4、、设计、建设、运营等环节的有机整合，降低总体投入，提高社会资本的盈利水平等作用。基于此，PPP应优先支持保障型基本养老和改善型中端养老，主要适用于整个养老产业链中的运营和服务板块。该板块一般持续时间较长，现金流持续、稳定等特点，能够与PPP强调全生命周期运作、注重合同管理，以及政府和社会资本方利益共享、风险共担的制度设计等特点有效结合。因此，运用PPP模式，应重点支持保障型基本养老和改善型中端养老服务发展，优先支持投入较大且市场化程度较强的机构养老、大型社区养老、综合“医养健”照护服务、专业化养老服务培训、旅养结合及农村养老服务等领域。三 PPP支持我国养老产业发展现状（一）我国PPP养老项目
5、实施情况我国PPP养老模式发展迅速。截至2017年6月初，全国PPP综合信息平台共入库PPP养老项目303个，总投资额为1790.7亿元。从单笔项目投资金额来看，PPP养老项目单笔投资金额可从130万元到600万元不等，且分布较为均衡：投资金额在10亿元以上、3亿10亿元、1亿3亿元，以及1亿元以下的项目分别为51个、81个、95个和76个。从项目年限来看，PPP养老项目的运作年限主要集中在1030年：运作年限在30年以上或年限尚未确定的项目仅11个，投资金额为28.5亿元；运作年限在2030年（含）的项目为128个，投资金额共计971.2亿元；运作年限在1020年（含）的项目为117个，投资
6、金额共计657.8亿元；运作年限在10年（含）以下的项目为47个，投资金额共计133.2亿元。入库的PPP养老项目中，国家级示范项目33个、投资371.9亿元，个数和金额占比分别为10.9%和20.8%；省级示范项目13个、投资103.6亿元，个数和金额占比分别为4.3%和5.8%。国家级示范项目中，仅1例为2015年财政部公布的第一批PPP示范项目；6例为同年财政部公布的第二批PPP示范项目；其余26例均为财政部2016年公布的第三批PPP示范项目，投资金额共计37.2亿元，投资个数和金额占国家级示范项目的比重分别高达78.8%和10%。2016年为国家级PPP养老示范项目的井喷期，这表现出
7、国家层面力推规范化PPP养老项目运作的决心。国家级示范项目中，10个项目采取公开招标的方式选择社会资本，22个项目采用竞争性磋商的方式选择社会资本，1个项目采用竞争性谈判的方式选择社会资本，在国家级PPP养老示范项目个数不断增加的同时，单个项目的投资金额则在逐渐减小。入库PPP养老项目中，178个项目处于识别阶段，投资金额810.6亿元（见图1）；61个项目处于准备阶段，投资金额为370.4亿元；20个项目处于采购阶段，投资金额为130.2亿元；44个项目处于执行阶段，投资金额为479.5亿元。识别阶段项目占比超过半数以上，不确定性较强；采购和执行阶段项目占比较少，投资个数和金额占比分别为21
8、.1%和34%，从个数上来看略低于全行业口径下PPP项目的平均落地水平，但从金额上看PPP养老项目的落地率与全行业水平基本持平。图1 PPP养老项目运行阶段情况入库PPP养老项目的发起最早可追溯到2012年，并于20152016年迎来了快速发展期。近2年半共发起项目266个，投资金额为1588.9亿元，占比高达近90%。按照PPP养老项目26.58%的落地率估算，到2019年，至少有127个处于采购或执行阶段的PPP养老项目。PPP养老项目发起情况见图2。图2 PPP养老项目发起情况全国PPP综合信息平台将入库的PPP养老项目按细分行业划分为养老业、医养结合、老年公寓和其他四种类型。其中，养老
9、业项目163个，投资额为890.4亿元（见图3），占据了整个PPP养老项目的半壁江山；医养结合项目82个，投资额为696.2亿元，医养结合领域单笔项目投资金额明显大于其他细分行业，与医养结合项目一般为大型综合性项目有关；老年公寓项目共计53个，投资金额为174.8亿元，该类项目占比较少与国家倡导大力发展护理型或半护理型养老产业这一宏观政策导向紧密相关。图3 PPP养老项目细分行业分布情况入库PPP养老项目中，采取使用者付费方式的项目有204个，投资总额1237.9亿元（见图4），约占2/3的比重。采用可行性缺口补助方式的项目89个，投资总额507.5亿元，占比仅略低于1/3的水平。纯政府付费类
10、PPP养老项目仅有10个，投资总额为45.3亿元，在项目投资个数和投资金额方面的占比分别为3.3%和2.5%；仅有的这几例纯政府付费类PPP养老项目大多发起于2015年，有8例尚处于识别阶段，仅有贵州的“惠水县城乡养老设施建设项目”和福建的“公安监管场所医疗卫生专业化建设项目”已进入准备阶段，投资金额分别为12.09亿元和2.3亿元。图4 全国PPP综合信息平台PPP养老项目回报机制设置情况（二）相关配套政策在我国目前的养老服务市场中，民办养老机构分为营利性和非营利性两类。营利性养老机构在工商部门登记注册，其财产归属根据登记的法律主体形式，如个人独资企业、合伙企业或者公司制企业等而不同；非营利
11、性养老机构在民政部门登记，按照我国民办非企业单位登记管理暂行条例的规定，其养老服务设施的财产和盈利均属于社会公共财产，不能用于分红。公办和民办非营利性养老机构价格一般受政府物价部门管控。在税收方面，民办非营利性养老机构基本享受了与公办养老机构相同的待遇，即在所得税、营业税（2016年4月1日“营改增”之后，营业税已被取消）、土地增征税、土地使用税、房产税、车船税、城市维护建设税、教育费附加等方面均给予了相应的减免政策。此外，养老机构在资产重组过程中涉及的不动产、土地使用权转让，不征收增值税。在运营补贴方面，各地各级政府做法不一，目前大多以床位补贴的方式开展，并基于项目产权归属，即公办养老服务项
12、目、政府投资并形成政府产权的民办养老服务项目，以及未形成政府产权的民办养老服务项目进行划分，实施不同的补贴标准。一般来说，产权归属于政府的养老项目，由于受到政府部门价格管制的限制，对其的运营补贴也相对要高一些。在水电费优惠方面，民办养老服务机构与公立养老服务机构享受同等的水、电、煤收费标准。具体政策对比见表1。表1 营利性与非营利性养老机构政策对比分类非营利性养老机构营利性养老机构土地养老专用地50年使用权，产权不可分割。可以采取划拨的方式，不可出售，不得改变规划确定的土地用途商业或住宅用地土地使用权年限4070年，产权或使用权可以分割出售不需要或很少缴纳土地出让金招拍挂方式获得，正常的费用需
13、全部缴纳房屋限定40平方米以内，出租期限不能超过5年出租期为20年内注册民政局，民办非企业工商局注册，民政局审批补贴按床位给予一次性建设投资补贴和运营补贴一般无补贴税收免征营业税、企业所得税、相关行政事业性收费免征营业税，减半征收相关行政事业性收费能源费用水电气暖实行民用价格水电气暖实行民用价格利润分配不能分红，资产不能私有化，不得设立分支机构无限制保险养老综合责任险和雇主责任险，政府按一定比例承担养老综合责任险和雇主责任险，政府按一定比例承担收费受政府指导价格管控实行市场调节定价机制星级评定民政局主导并评定不在评级范围内表1 营利性与非营利性养老机构政策对比四 “新一线城市”概念下我国PPP
14、养老产业的区位分布分析（一）“新一线城市”与发展我国PPP养老产业的契合点北京、上海、广州、深圳是目前中国内地公认的四个一线城市。根据2015年统计年鉴，2015年，北京、上海、广州、深圳四个一线城市常住人口占全国总人口的比例为5.2%，同年日本、韩国、英国、法国、美国人口规模排名前四的城市对应的占比分别为51.5%、37.0%、24.9%、22.6%和14.7%。由此可见，与发达国家相比，中国一线城市人口占比明显偏低。重点打造一批新一线城市不仅有利于优化国内城市人口分布结构，而且能为中国经济增长注入新动能。当下，“新一线城市”概念尚处于萌芽阶段，并未真正成型。基于GDP、人均GDP、人口净流
15、入、地方政府财力、交通便利性等诸多因素考虑，2017城市商业魅力排行榜公布的“新一线城市”名单为：成都市、杭州市、武汉市、重庆市、南京市、天津市、苏州市、西安市、长沙市、沈阳市、青岛市、郑州市、大连市、东莞市、宁波市。首先，“新一线城市”是我国新型城镇化进程下区域“阶梯式”发展的产物，“以人的城镇化”为核心，重视提升人民的获得感，养老产业的配套发展必不可缺。其次，PPP养老项目的区域选择问题非常重要，未来的大量机会可能就在于“新一线城市”。以日本京都为例，除了名古屋外，京都的老人几乎都搬去东京了，说明老人倾向于选择医疗条件发达的地区养老。因此，一方面，在打造“新一线城市”时，应抓紧我国养老产业改革发展和养老体系逐步完善的重要时间窗口，通过有效运用PPP模式加快支持养老产业的培育与繁荣，迎接人口老龄化带来的挑战与机遇；另一方面，“新一线城市”在经济活力、人口规模、地方财力、交通便利性以及其他资源禀赋等方面也能够为养老产业的发展提供良好的发展环境。（二）“新一线城市”概念下我国PPP养老产业区位分布现状截至2017年6月初，已有24个省份将PPP模式应用到养老领域。但地区分化较为明显：山东、贵州、河南三省项目投资个数和投资额度均名列三甲，项目个数分别为47个、42个、26个（见图5），三者之和接近40%；投资额分别为591.1亿元、21
