佛山大部制改革存在的问题及其破解对策 自2008年中央提出大部制改革以来，佛山率先在地级市辖区发起一系列大部制改革：2009年9月，佛山顺德区最早掀起大部制改革，同年10月，佛山市政府启动大部制改革；2010年6月佛山南海、三水、高明、禅城四区也相继展开大部制改革，同年9月，佛山31个镇街实施大部制改革；2011年4月，禅城、南海、三水和高明对大部门进行微调；2012年和2013年，佛山市级大部门进行微调；目前佛山大部制改革正处在回顾反思与完善阶段近年佛山大部制改革呈现如下特点：（1）部门机构调整力度大原市政府37个部门整合为31个大部门，原顺德区41个党政群组织整合为16个大部门，禅城、南海、高明、三水四区均整合到16个党政机构，17个特大镇街设综合性办事机构不超过12个，其他镇（街）原则上不超过10个［1］（2）将“行政审批改革”“富区强镇”改革与大部制改革融为一体推进，最大限度向区镇下放审批权和管理事项如佛山市级政府向下级政府下放近500项管理事项，各区向镇（街）下放行政审批和管理事项4760项3）党政配合联动，即不仅综合整合政府部门，而且联动整合党委机构，将党委和政府中职能交叉重叠的机构整合在一起成大部门。
如南海、禅城、三水、高明四区的区府办与区委办合署办公，区文广新局和区体育局划入区委宣传部4）佛山大部制改革不仅先于省级大部制改革，而且各区机构设置不必顾及“党政分开”和“上下对口”，机构设置标准只有一个：是否利于解决实际问题［2］（5）区领导兼任首长，组建党政联席会议如大部制改革后，顺德区政府的16个区党政大部门首长由5个区委常委、6个副区长和5个级别相当于副区长的“政务委员”兼任，其他四区（详城、南海、三水和高明）区级大部门首长由除区委书记、区长、副书记和1名常务副区长外的区委常委、副区长或政务委员兼任顺德等五区分别组建由区委常委、区人大常委会主任、区政府正副区长、区政府主席、政务委员组成的党政联席会议，负责各区内重大决策6）市、区、镇（街）三级大部制改革同步实施有的区将工商、公安、国土等部门也纳入改革范围，将它们由原来的以垂直管理为主改为以同级政府管理为主佛山上述大部制改革精简了政府机构，转变了政府职能，创新了政府机制，提高了行政效率，但也暴露出一些与改革初衷不一致的、亟须解决的问题基于此，本文将重点探讨佛山大部制改革中存在的问题及其破解对策，以为改进佛山大部制改革和其他市级大部制改革提供借鉴。
一 佛山大部制改革问题分析佛山大部制改革中存在的问题主要表现在以下几个方面一）部分政府部门职能未完全理顺转变完全理顺转变政府部门职能是佛山大部制改革的本质要求，但在佛山此次大部制改革中，由于部分人对大部制改革认识不足，某些部门难以放下自身利益，部分社会组织未成熟，部分改革方案不周全，部分部门间职能该如何划分至今尚未获得共识，这就导致目前佛山部分政府部门职能未完全理顺转变如李振时对佛山机关人员调查统计，有37.89%的人认为大部制后仍存在职责交叉问题［3］一是部分上下级政府部门职能未完全理顺转变在佛山此次大部制改革中，由于认识上的偏差和改革方案的局限性，当前佛山部分上下级政府部门间存在职能错位、越位和缺位问题首先是部分市级政府部门履行了区级政府部门部分微观执行性职能，而对区级政府部门的宏观统筹规划、指导监督与培训职能履行不够如笔者调研发现，市纪委监察局、市审计局仍在代区政务检查和审计局承担对区级单位的部分具体审计业务，但对区级政务检查和审计指导监督与培训的工作做得很不够；市环保局仍在代替区环保部门执行一些具体微观的环保审批与日常管理职能，但对区环保部门的宏观统筹规划与协调职能履行不够；市水务局仍在代替区镇街水务部门履行供水、排污等具体执行职能，但对全市五区水务的统筹规划与监管不到位。
其次是部分区政府部门仍在代替部分镇街政府部门履行着一些微观执行职能，但对部分镇（街）政府部门的宏观统筹与指导监督不足如各区中小学尤其小学校长的具体人事管理职能应下放给镇（街）政府的组织、教育部门，但实际上这些具体的人事管理仍保留在区政府的相关部门二是部分同级政府部门职能未完全理顺转变在佛山此次大部制改革中，由于受部门利益和其他复杂因素的影响，佛山部分同级政府部门间仍存在职能划分不清、整合不到位等问题如笔者调查发现，市国土资源和城乡规划局与市招投标管理办公室在土地交易和矿业权交易的业务指导监督上存在职能交叉不清的问题五区事业单位人员的管理职能本应归各区人力资源和社会保障局，但实际上却由区人力资源和社会保障局与区委组织部共管，如高明区事业单位的招聘录用、人员聘任、工资福利等管理工作由组织部负责，而事业单位的专业技术人员评审、专业技术人员职数比例控制则由人力资源和社会保障局负责城市交通运输职能在镇街内却分别由镇（街）国土城建和税务局负责交通建设工程，由环境运输和城市管理局负责道路维护、交通管理等工作，造成同一职能由不同镇街部门负责三是部分政府部门与社会组织间职能未完全理顺转变在此次佛山大部制改革中，由于佛山公民社会与市场经济不发达，社会组织发育不成熟，“全能政府”思想影响依然存在，这就使本应由佛山社会组织承接的部分事务仍保留在部分佛山政府部门身上，从而导致佛山部分政府部门与社会组织间的职能理顺转变不到位，突出表现在：佛山部分政府部门管了部分不该管、管不了，也管不好，应交社会组织承担的社会公共事务。
如笔者在佛山市区镇调查中发现，30%的政府部门转移给社会组织承担的业务不到本部门总业务的10%，甚至还有个别部门几乎没转移任何业务给社会组织二）部分机构设置不合理佛山大部制改革就是要重新合理设置整合政府机构，但在此次佛山大部制改革中，由于部分政府机构职能理顺转变不到位，部分政府机构沟通协调不够、配合联动不足，重新设置整合机构的方案存在局限性，这就导致部分政府机构设置不够合理到位，重新整合后的机构设置尚未达到预期目标主要表现在：某些机构应设置而没设置，如发展和改革局未设置成本监审与价格监测机构，环保局未设置专门的环境技术机构与固体废物管理机构，卫生局未设置应急应对处理突发公共卫生事件的机构等某些机构应撤销而没撤销，如没撤销市外事侨务局的经济联络科和侨务科以组建侨务工作科某些机构应合并而没合并，如人力资源和社会保障局与社会保险基金管理局应合并而没合并三水“社工局”与“人社局”存在部门职能重叠，其相应内设的承接载体机构理应整合而没整合某些机构不应拆分却被拆分，如禅城、三水、高明三区原统计业务科室和统计专业人员被分散到大部门的不同科室，由此带来业务不熟、协调不畅、效率低下等问题某些部门内设机构级别较低，如市农业局内设的扶贫办和渔政支队都仅是科级单位，两机构级别与其承担的工作量、职责很不相称。
某些机构在改革初取消后在后面的微调中又恢复了，如三水区在大部制改革初期取消了农业局，但由于目前三水农业在整个经济发展中仍占很大比重，所以，三水农业局取消后不久就又恢复了三）部分政府部门间沟通协调难在佛山大部制改革中，由于省级大部制改革未动而市大部制改革先行，部分政府机构职能理顺转变不到位，各区机构设置整合采取党政部门联动策略和不需顾及“上下对口”“党政分开”［4］，尤其部分区还将工商、公安、国土等部门纳入改革范围，这就使佛山此次改革不仅涉及的部门多、关系复杂，而且涵盖了党、政两个系统的机构，因而造成部分政府部门间沟通协调难主要表现在：一是部分省市级部门沟通协调难如佛山大部制改革建立了市级行政服务中心，但省级政府未建立行政服务中心，所以佛山市级行政服务中心缺乏对口的省级行政服务中心，由此带来了工作沟通协调上的问题，市级部门找省级部门审批时只能逐个找省级不同部门，这就增加部分省市部门间沟通难度二是部分市、区两级部门沟通协调难如佛山大部制改革中，一方面由于一些市级部门没动，而改革前与之存在业务对接关系的区级部门经过改革后被拆分到几个新设的区级政府部门，其相应职能也拆分给这几个新设区级部门，从而引出了没改的部分市级政府部门在业务方面要同时沟通衔接数个区级政府部门的“一对多”问题，如佛山大部制改革后的佛山市国土和城乡规划局在业务职能上就要同时与各区环保和城管局、国土城建和水务局、区发展规划和统计局发生业务沟通衔接关系。
另一方面，由于改革后部分原市级政府部门职能被分散给多个新市级政府部门，所以负责承担该对应职能的部分区级部门在改革后就要同时与多个新市级部门对接，要向多个新市级部门请示，从而引出数个新设立的市级部门在业务职能上同时沟通衔接同一个区级部门的“多对一”问题，如市经贸局、市外经贸局、市科技局、市信息产业局在某些业务上就要同时接受三水区经济促进局对口请示三是部分区镇（街）政府部门间沟通协调难如顺德区镇（街）政府对大部制改革中镇（街）双重管理机构（如镇街工商、国土所改革前由区工商、国土局单向垂直管理，改革后则由区直部门和镇街政府双重管理）的管理模式有分歧，这就导致区镇（街）政府部门间沟通协调难［5］笔者调研访谈时也亲自听到区镇（街）部门反映改革后区镇（街）沟通难度比改革前有所增加的问题四是部分同级政府部门间沟通协调难如2014年9月，笔者在佛山调研时，佛山市相关部门机关人员就反映：“佛山市人社局”与佛山市编委（办）在人事职能方面存在职能重复交叉问题，各区执法机构（工商局、市场安监局、区位社工部）存在市场执法与生产执法界限不清问题，从而造成这些同级不同部门难以协调沟通问题四）部分事权下放凸显新的问题佛山大部制改革的一个重要举措就是下放事权。
下放事权虽取得一定成效，但由于下放事权的制度措施不力，带来诸多问题一是部分下放事权的财力不足虽然佛山在大部制改革的事权下放中提出调整财政分成和部分规费的总体政策方案，但由于缺乏细化的文件规定和具体的财政分配改革细则以及一些部门事项下放方案暂未涉及财政分成比例的调整，这就导致部分事权下放后财权下放不足，进而引出承接下放事权单位财力不足如笔者调查的佛山12个镇（街）政府都反映上级政府将事权下放给自己承担后面临财力不足问题，其中顺德容桂、北滘、大良镇（街）明确反映：派出机构由原来垂直管理下放给镇（街）管理后，镇（街）财政不仅要负担下放派出机构的人员工资福利，还要负担其职能支出，但市区政府没有向镇（街）政府增加财力支持，导致镇（街）政府财力不足二是部分下放事权的责任问题突出如李振时对佛山机关人员调查统计，有29.76%的人认为大部制后仍存在权责脱节问题［3］这主要表现在：一方面，由于部分下放事权部门错误认为“事权下放就是对下放事权撒手不管，就是从下放事权中脱身，就是将与下放事权相关的一切事务交由承接下放事权的部门承担”；再加上下放事权的监察监督体系不健全，从而削弱了下放事权部门对下放事权承接部门的监察监督，导致监察监督责任不能到位。
另一方面，由于市区部门将事权下放到区镇（街）后没有及时更新与下放事权责任相关的法律法规，事权的责任并没有随事权一同下放，使事权执行主体是承接事权的下级部门和人员，而责任主体仍是原来的上级部门，从而导致责权不对等，执行者可能滥用权力而不担责，而非执行者却要担责如佛山有几个市区级政府部门将部分行政审批权下放给镇（街）后，一些镇（街）部门出于自身利益而违法审批，但在权益受损当事人提出法律诉讼时，诉讼对象按法律规定却是市区级的相关部门三是下放事权引出了一些人事问题1）领导副职扎堆由于大部门整合以及市区两级政府把大量事务下放给区镇街和社会组织后人没随事一起下放、转移和分流，这就导致改革后佛山部分政府部门出现“机构越来越精简、领导队伍却越来越庞大”的问题如南海国土城建和水务局在改革后领导增加到20人，其中常务副局长就由原来的1人增加到4人、副局长增加到13人高明区市场安全监管局有14名副局长，禅城区发。